作者简介：陈天昊，湖北荆州人，清华大学公共管理学院助理教授，清华大学仲英青年学者，研究方向为法国行政法，行政协议法。北京 100084

　　内容提要：法国于1968年开启“大学自治”运动，立法者以新公共管理理念为指导，逐步充实“大学”的法律人格，努力实现大学在组织和管理上的自治。在内部治理体系中，这具体表现为“大学校长”与“行政委员会”之地位的提升，以确保“大学校长”对大学的全面领导，从而有效贯彻大学的发展规划。2007年的改革进一步强化了大学内部的行政权，同时，这也对大学教师所传统享有的“自治权”构成了威胁，引发了法律纠纷。宪法委员会及最高行政法院借此介入其中，重新确立了对大学教师之独立与自治的保障，这也驱动法国立法者在2013年再次开启了教育体制改革，以重新寻求“大学自治”与“教师自治”的平衡。

　　关 键 词：大学自治 教师自治 法国行政法 大学治理

　　中图分类号：G40-058

　　文献标识码：A

　　文章编号：1001-4519(2019)02-0036-11

　　在西方文明的语境下，“自治”是教育活动的本质特征：“自治是一个古老的目标，其根植于教育活动的发展历史中”①。而这背后的缘由在于西方文明对教育活动的本质理解：“其并不是将一个青年人或成年人转变为一个技术专家，相反，而是将其培养成一位良好的公民，有能力经营自己的家庭，有能力参与国家事务。”②为了实现此目标，就需要从事教育活动的教师能够根据学生的个性去传授知识、激发学生的潜能，由此，教育活动就必须充分自治，而教育自治的关键就在于保障教师的独立与教师群体的自治。

　　在法国公法上，大学教师之独立地位拥有宪法性保障。宪法委员会在1984年1月20日的决定中指出：“大学教授享有独立地位，这源于共和国法律所确立的基本原则”③，而“共和国法律所确立的基本原则”最早被1946年第四共和国宪法序言赋予宪法效力，第五共和国建立后，1958年宪法的序言继受了1946年宪法的序言，因此至今“共和国法律所确立的基本原则”仍享有宪法性效力。此后，宪法委员会又在1995年1月26日的决定中将大学教授的独立地位扩展到所有的大学教研人员，从而确立了一条宪法原则，即“大学教师独立原则”④。

　　但是也要看到，高等教育具有公共性与社会性，这就要求国家必须在一定程度上介入并予以必要的监管。早在1922年迪尔凯姆就曾指出：“当教育成为一项根本性的社会功能时，国家就不能再对其置之不理，相反，教育活动也必须在一定程度上处于国家的管理之中”⑤。这是为了确保高等教育在全国各个地区、针对社会各个群体都表现出同等的水准，“高等教育的自治，并不是放弃管理，因为若如此，则必然不利于弱者，会进一步固化社会的不平等”⑥。

　　法国大革命以来，国家对高等教育的管理主要由中央政府直接实施。如一位学者所言，“在接近两个世纪的历史中，法国高等教育一直由‘精英学校’和‘专业学院(科学、人文、医学、法学等等)’所组成，它们彼此之间相互独立，但都直接挂靠在位于首都巴黎的各个部委之下。”⑦虽然“专业学院”处于中央政府的管理之下，但中央政府的管理行为并未构成大学教师们“身边的权力”⑧，如一位学者形容的那样，“部长与大学教师如同分居多年的老夫妇”⑨，由此，大学教师的独立传统仍然能够得到保障。

　　然而，1968年教育法改革打破了这一平衡，中央政府以实现“大学自治”为目标，开始建立整合多所“专业学院”的跨学科“大学”，充实“大学”的法律人格，逐步减少中央部委对“专业学院”的治理权，由“大学”进行自我管理。这就使得原本远居于巴黎的行政权，转变为大学教师“身边的权力”，大学教师的独立性由此受到更为迫近的威胁。到2007年教育法改革时，“大学自治”与“教师自治”的矛盾更加激化，随后引发多起法律争议，宪法委员会与最高行政法院共同扛起了维护“教师自治”的责任，直到2013年教育法改革，“大学自治”与“教师自治”之间才恢复基本的平衡。

　　总之，回顾1968年至今的法国高等教育体制改革历程，我们可以看到，改革者总是在强化“大学自治”与维护“教师自治”之间游走，以寻得恰当的平衡。

　　一、法国高教体制下的大学自治

　　法国大革命以来，“大学自治”的概念一直存在，最初其“在本质上乃指科学和教育意义上的自治，其构成了教育自由的重要保障之一……意味着大学教师享有自治权，能够对抗政治权力的压制”⑩。而1968年教育法改革则采纳了对此概念的不同理解，其希望确立“大学组织机构的自治性，既体现为实施高等教育公共服务的自治性，也体现为实施大学政策的自治性”(11)。换言之，其希望确立的，乃是大学在组织管理与政策实施意义上的自治，此后40余年关于大学治理的改革，都以实现该意义上的“大学自治”为目标。如一位学者所言，这是一个“逐步将中央政府的政策目标和管理权力转移给大学的过程”(12)。

　　(一)大学自治运动的背景

　　从宏观上看，20世纪下半叶开始的“大学自治”改革是法国国家治理体系“去中心化”改革的重要一环。与“大学自治”改革同步进行的，还有1982年开启的“地方分权”改革，即逐步确立地方行政区的法律人格，“当地居民事务由当地选举产生的代表组成的地方行政区政府负责管理，其不再表现为中央行政直接管辖的区域，而创建了真正自治的地方实体”(13)。而“大学自治”改革分享着相同的内在逻辑，意味着将实施高等教育的公共服务机构从中央政府的法律人格中剥离，成立自治的公共服务实体。由此，1984年1月26日法律将大学定义为“科学、文化、技术类事业组织”，从而具有了独立的法律人格，由其内部选举产生的委员会实施自我管理(14)。

　　从微观视角分析，“大学自治”改革主要是为了应对两大挑战：国内高等教育的普及化，及国际高等教育产业的激烈竞争。国内高等教育的普及化使得进入大学的学生人数大量增加。1980年到1995年，学生人数增长了82%，达到约140万人。与此同时，社会对高等教育的需求也日益多元化，要求大学对培养方案及时作出调整，以提供更多样化的教育内容。而当时的大学体制“缺乏足够的手段以应对显著增长的学生人数，缺乏能力去调整教育的内容以满足异质化的公众需求”(15)。而且，相比于英美高等院校的国际声誉，法国高等院校在全球大学排名中一直处于劣势，上海交通大学发起的国际排名尤其被法国中央政府重视，其希望提高法国高校的国际知名度，以获得更优质的国际生源和更丰富的国际资源，从而应对日益激烈的国际高等教育产业领域的竞争。(16)为了使大学更积极、灵活地应对这些挑战，就有必要赋予大学更多的自主权。

　　(二)大学治理结构的改革

　　1968年与2007年的教育法改革，都以新公共管理理念为基本逻辑，强调中央政府不再直接提供公共服务，转而为公共服务机构设定清晰的目标、提供充足的行动手段，由公共服务机构具体实施，以激发其主动性，从而创造更高的服务供给效率。(17)如一位学者所言：“‘效率’这个词在高等教育中常被视为一个禁忌，然而我们其实不必感到惊讶，因为高教的资源来自纳税人，我们自然应该确保其以最优化的方式被运用。”(18)

　　概言之，既赋予公共服务机构“充分的自治和巨大的行动自由”，又通过事后审查予以“责任化”(19)，正是基于这一逻辑，2007年的改革法案被称为“2007年8月10日第2007-1199号大学自由与责任法”。

　　改革的具体内容可以概括为三个方面：第一，建立以校长和行政委员会为核心的内部治理体系；第二，为大学提供更富弹性的财政制度；第三，提升校长和行政委员会对大学教师的人事管理权限。

　　1.内部治理体系

　　从法兰西第三共和国建立到1968年教育法改革，各地的大学皆由一系列“专业学院”组成松散联盟，虽然各地区都会设置“学区长”来协调当地的各个“专业学院”，但大学的治理权仍然归属各“专业学院”，其院长由学院推选、由部长任命。(20)1968年改革则打破了这一局面，首次设置了“大学校长”这一职位，希望在各“专业学院”之上建立跨学科的综合性大学，摆脱单一学科的影响，将大学的治理权逐步上移。这具体体现为1968年法律所提出的“自治、参与、跨学科”的现代大学目标。

　　“参与”原则旨在充实大学“自治”的正当性，而这也同时强化了“大学校长”的正当性。具体而言，1984年1月26日法律要求各大学在内部设置行政委员会、科学委员会、大学学习生活委员会，通过这三大委员会进行大学的集体民主治理。这三大委员会分别按照一定的比例由教师代表、学生代表、行政人员代表组成。比如在行政委员会中，一般拥有30—60名代表，其中教师代表占40%—45%，学生代表占20%-25%，行政人员代表占10%—15%，此外大学校长还可以提名校外人士参加，此类校外人士一般占20%—30%。(21)“大学校长”由这三大委员会集体投票选举产生。基于此民主正当性，“大学校长”享有了代表大学与中央政府进行协商谈判的资格。在承认大学享有独立法律人格后，国家希望“大学校长”能够冲破各“专业学院”的学科主义“藩篱”，贯彻“跨学科”之要求，制定代表大学整体利益的发展规划(22)，并将该规划与政府对高等教育的发展战略有效对接，这便进一步需要大学校长在大学与中央政府之间搭建沟通的桥梁，由此，“大学校长”也在一定程度上成为了大学获得自治的保证。

　　可见，1968年创建的“大学校长”这一职位，成为了大学治理体制改革的关键：对外其能够代表大学的自治人格，与中央政府协商谈判后贯彻落实中央政府的发展规划；对内则能够凝聚全校的发展共识，突破单一学科的利益，制定整体的发展规划。学者普遍认为，“大学校长”成为了1968年教育法改革的最大受益者。(23)

　　然而1968年改革对“大学校长”也设置了诸多限制，以避免其对教师自治构成威胁。第一，大学校长只能从本大学的教授中选举产生，这显然是为了获得大学教师群体的支持。要知道，“只有当如此重要的权力被授予给一位大学教师时，大学教师群体才不会认为自己的独立性受到了过于严重的威胁，因为当选的这位教授与该群体享有共同的文化、遵守共同的职业操守，并且与他们一样，仍然承担着教学和科研任务”(24)。第二，大学校长任期五年，并只能担任一届、不能连任。这是为了避免其蜕变成“老练的行政管理者”，从而确保大学始终由一位真正的“大学教师”管理。第三，大学校长的任期与三大委员会的任期并不一致，前者为五年，后者为四年，这意味着大学校长在其任期的最后时间很可能得不到重新选举组成的三大委员会的支持，从而对大学校长的权力进行一定限制，维护了大学的民主集体治理模式。⑤

　　但是，这样的改革并未取得预期成效，特别是“跨学科”这一改革目标，受到各“专业学院”的抵制，以至于到1996年时法学、经济学、医学等学科仍然主要以本学科为基础建立单学科大学，其大学校长皆由之前的学院院长担任。2006年参议院的报告指出，“有一些城市存在多所大学，这其实是古老的‘专业学院’模式的复兴”(26)。对此，有学者指出，若希望真正贯彻“大学自治”的逻辑，就需要赋予大学校长及其行政团队更高的财政自由与更强的人事管理权。(27)与之相呼应，2005年审计法院出台报告，批评大学治理缺乏应有的效率，“大学内部良好治理的必要条件在当下的制度环境里并不具备”(28)。具体而言，第一，“行政委员会由30—60名代表组成，如此庞大的人群难以对大学发展的长远战略进行有效且富有深度的辩论”；第二，“校长的五年任期与行政委员会的四年任期不一致”(29)，也与“国家—大学”四年期协议的期限设定不一致，再加之大学校长仅任一届，这就使得“大学校长无论在当选之时还是在任期结束，外界都无法根据其制定并宣称要具体实施的发展规划对其进行有效的评价”(30)；第三，大学内部各专业学院基于传统的特殊地位也“难以与大学自治相契合，因为大学自治要求确立大学校长的领导地位”(31)，即形成大学校长“对大学的有效且全面领导”(32)。基于上述考虑，审计法院的报告建议“重新设计大学内部治理机制”(33)，2007年教育法改革正是以此为目标。

　　具体而言，2007年教育法改革进一步稳固了大学校长的地位，强化了行政委员会的地位，而其他两大委员会的职能被明显弱化。

　　就大学校长而言：第一，其每届任期由五年改为四年，如此即可以与行政委员会之任期相契合，从而确保“大学校长能够拥有一支内部协调的领导团队”(34)，避免由于行政委员会的换届导致大学校长无法获得持续的支持。第二，其任届限制也由不能连选连任改为可以连续任职不超过两届，从而有利于校长推动具有连续性的长期政策，也便于教职员工能够从其政策推行的效果来判断其工作的优劣，“我们将会看到，大学校长会努力做出成绩，以争取连任，而这在过去是不可能的”(35)。与之相适应，大学校长的在职最高年龄由过去的65岁延长到68岁。第三，大学校长不再由更富民主正当性的三大委员会共同选举产生，而仅由行政委员会选举产生，并且大学校长的候选人不再限于行政委员会成员，其只需是本校教师，并且无国籍限制(36)。总之，改革者希望大学校长能够真正成为“乐队的指挥”，以确保对大学的有效且全面的领导。

　　就行政委员会而言：第一，该委员会的席位由过去的30—60人缩减到20—30人，便于成员间进行更加有效且富有深度的政策辩论。具体而言，其最多能够由14位教师代表、3—5位学生代表、2—3位行政人员代表，以及7—8位外部人士共同组成。第二，由于席位缩减，不再要求行政委员会成员必须能够代表本校的所有学科，代表部分学科即可。第三，大学校长由行政委员会选举产生，并且应该对行政委员会做年度报告，由行政委员会投票决定是否批准该报告，如此便更有利于督促大学校长按照发展规划推进工作(37)。第四，科学委员会及大学学习和生活委员会不再参与大学校长的选举，其主要工作被定位为向行政委员会提供咨询，其中科学委员会可以就大学科研的发展方向、科研经费的具体分配提出咨询意见，大学学习和生活委员会就内部的教学评估情况向行政委员会提出咨询意见，但是要注意，上述意见对行政委员会并无拘束力，而仅作为辩论的基础(38)。

　　不难发现，改革之后，1968年改革所要求的大学治理“参与性”明显弱化，而希望通过强化大学的行政体系来提升大学的“自治性”，以期建立更具领导力的内部治理体系。如一位学者所言，“大学校长不再通过民主选举获得正当性”(39)，相反，其更多地基于实施政策的能力及效果赢得支持。而三大委员会中行政委员会的地位被明显提升，并在规模“瘦身”后仍然保持了一定的对内代表性和对外开放性，转变为大学发展战略的辩论及制定场所，改革者正是希望行政委员会能够成为真正的“战略行政委员会”⑨，以明确大学的发展规划及长远政策。

　　2.财政管理制度

　　建立更富弹性的财政管理制度，是大学校长及行政委员会制定和实施发展规划的前提。1968年改革时，改革者就曾希望建立大学的“财政自治”(41)。何谓“财政自治”？法国学者将此定义为：“大学拥有自己的财产并独立编制预算，预算由大学的领导机构起草，由大学的合议机构投票通过。并且，大学拥有自己的收入来源。”(42)以此为标准，法国学者普遍认为1968年的教育法改革并未真正确立大学的财政自治，因为：第一，大学财政仍然极度依赖中央政府拨款，而缺乏自己的收入来源；第二，大学内部配置中央拨款的权限也受到很大的限制(43)。2007年教育法改革希望努力解决该问题，其一方面拓宽了大学收入的来源，另一方面放宽了对大学自我配置财政资源的权限。(44)

　　就大学的收入来源而言，需要注意的是，法国高等教育政策至今仍然坚持大学教育免费原则，各大学仅收取少量的文件管理费，这在一定程度上标志了高等教育之公共服务属性，因此改革者并不希望通过提高学费来增加大学的收入。具体而言，改革者采取了如下措施：第一，改革前国家拥有大学各类设施设备的所有权，国家仅基于公共服务之目的而分配给大学使用，2007年的改革则将相关不动产及动产的所有权正式转移给大学，《教育法典》修订后的第L.719—4条进一步允许大学通过出售其拥有的不动产及动产来获得收入，“只要公共服务之持续提供不受到影响”(45)，大学即可将提供高等教育公共服务所不必要的财产出售(46)。第二，允许大学建立“大学基金”与“伙伴基金”，以吸引社会及私人企业的投资。“大学基金”不具有法人地位，因此只需要大学的行政委员会通过决议即可，其有权接受捐赠和遗赠。而“伙伴基金”具有法人地位，其运作更为灵活，适用私人基金的法律制度，有权接受私人企业的捐款及赞助。需要注意的是，法国公立大学在传统上拒绝私人资本进入，此次改革一定程度上突破了该原则，但仍然坚持“伙伴基金”的董事会必须由大学代表占多数，以避免私人资本借此间接影响大学的政策和导向。(47)

　　就大学内部的财政资源配置权限而言：第一，在2007年改革之前，中央对大学的财政拨款进行分类拨付，即分为工资经费、运行经费、投资经费三大块，各大学无权在这三者之间进行调适配置。而2007年的改革首次确立“整体拨付”原则，即不再严格要求专款专用，而可以根据具体情况调整财政资源的配置。唯一的限制在于工资经费不能超过中央政府设定的最高比例(48)。第二，2008年通过配套的行政法规，进一步改革大学内部的预算编制制度。具体而言，在改革之前，由各“专业学院”确定自己的经费需要，然后逐级上报到行政委员会批准。然而此种模式导致“难以在大学的行政委员会中形成有效的辩论，不利于其按照大学发展战略确定财政资源的分配”。2008年行政法规则授权大学校长起草本校的预算编制制度，然后报行政委员会审议通过，并明确要求大学的预算内容应该与“国家—大学”四年协议内容相挂钩，能够反映该协议为大学设定的政策目标。由此，预算编制权就能够逐步上移到行政委员会，以超越各“专业学院”仅基于本学科利益考虑的局面，从而能够从全局出发贯彻大学的发展战略。(49)

　　预算制度弹性化必然伴随着经费支出的责任化。具体而言，中央政府加强了对大学经费支出的监督审计，并且通过与大学签订协议的方式，确保有能力引导大学的发展政策与战略方向。加强监督审计。2007年教育法改革要求“大学应该向教育部提供经费支出的相关信息，并依照相关办法建立资产及财政的内部审计制度。”(50)具体而言，此种内部审计制度旨在“追踪工资经费及人才引进的支出……，监督预算收入与支出的执行情况，并追踪年度工作计划的绩效情况、财政平衡情况、资产管理情况”(51)，并要求中央政府财政监察专员每年对大学财政情况进行一次年度审查(52)。中央政府通过与大学签订协议，引导其发展战略。2006年参议院的报告就曾指出：“与大学签订协议，旨在维护并发展大学自治的同时，避免削弱中央政府在确定和实施国家高等教育发展战略上的角色。”(53)其实早在1983年，中央政府就开始推广“协议化政策”，即通过协议约定中央政府与大学各自应当承担的义务：中央政府承诺在四年内向大学拨付经费，大学承诺在四年内完成校区建设、师资队伍建设、国际交流发展等任务。然而，在20世纪90年代，通过此种协议拨付的经费仅占拨给大学经费的5%左右(54)，到2006年时，该比例也仅在5%—10%之间(55)，并且该协议并非义务性，大学可以选择不予签署。不仅如此，2005年审计法院的评估报告进一步指出，“国家—大学”四年协议中约定的大学应该达成的任务目标缺乏重要性排序，并且缺乏基于协议实施效果的绩效评估。上述多种因素，共同导致过去的“协议化政策”在引导大学发展方向上效果有限。(56)2007年改革后，首先将“国家—大学”四年协议由任意性转为义务性，即大学有义务与中央政府签订该协议。有学者认为，这预示着中央政府将强化“协议性政策”，并将其作为“撬动大学发展规划的主要杠杆”(57)。其次，明确协议约定的任务目标的重要性排序，强化协议履行情况的评估机制，2007年法律规定，协议中必须约定设置“对协议履行进行监督的工具，并且能够提供协议履行的全面信息，以便于评估各方所承担的任务、责任的实施情况”(58)。

　　为了保障大学能够调动资源实现既定的发展目标，2007年改革还希望强化大学校长及行政委员会对大学教师招聘和管理事务的权限(59)。然而，相关的人事制度改革举措将严重威胁大学教师所享有的独立性与自治性，由此引发的一系列法律纠纷，间接促成了2013年对大学治理体系的又一次改革。

　　二、法国大学自治下的教师自治

　　大学以大学教师为主体，这使得对大学的治理无法等同于对企业的管理(60)。如雅克·谢瓦尔里耶所言：“大学教授作为知识的拥有者，享有最高的权威”，这使得大学的秩序往往表现出“缺乏明确目标的无政府状态”(61)，乔治·维德尔也曾指出：“大学教授在本质上都是个人主义者，其政治派别无论是左还是右，都自然地认为自己不需要接受任何管理。”(62)而如前文所言，2007年的教育法改革正是旨在强化大学校长及行政委员会对大学全面且有效的领导，这自然会导致与大学教师群体的自治传统发生冲突，冲突的结果即是在2013年重启教育法改革，以寻求“大学自治”与“教师自治”的再平衡。

　　(一)教师自治与大学自治的冲突

　　如引言部分所言，“大学教师独立原则”具有宪法性效力，相关宪法及行政法判例将该原则具体化，进一步要求大学教师必须在大学的内部治理体系中，特别是在对大学教师进行具体管理、评估的机构中，得到“恰当且充分的代表”(63)，从而确保本群体实现自治。此外，同样具有宪法效力的“平等原则”与“中立原则”，也构成了对“大学教师独立原则”的保障。具体而言，“平等原则”要求公民在进入公职时和履行公职时(大学教师属于公职人员)能够获得平等对待，“中立原则”也要求在对大学教师进行招聘及日常管理时，有权机关也应该秉持中立、避免偏私，这两点皆旨在避免权力寻租构成对大学教师之独立性的伤害。(64)即便1968年教育法改革创建了大学校长这一职务，但“当大学校长面对大学教师时，大学校长的权力仍然受到最多的限制，(因为)大学教师独立性原则使得大学校长对其招聘及日常管理皆无干预权；相反，这些事务的管理权都归属于大学教师的集体治理机构”(65)。然而，2007年教育法改革明显强化了大学校长及行政委员会对大学教师的人事管理权，特别是在大学教师的招聘环节。

　　2007年改革之前，各个学院和学科在内部常设“专家委员会”，作为遴选大学新进教师的评审机构。而2007年改革之后，“专家委员会”遴选新进教师的职权被剥夺，转而由大学的行政委员会在大学层面临时性地组建“遴选委员会”，该“遴选委员会”的半数成员必须是校外人员，并且全部成员都由大学校长根据其专业能力提名任命。“遴选委员会”对应聘教师进行考察后，需要向行政委员会提交一份报告，该报告可以直接推荐拟聘教师的人选，也可以根据应聘人员的专业能力作出优先性的排序，行政委员会再根据该报告作出最终聘任决定。需要注意的是，2007年改革还特别赋予了大学校长对拟聘候选人的“一票否决权”，自此“如果没有获得校长的同意，任何教师都将无法在大学入职”(66)，如此改革的目的，正是为了“使大学校长能够对大学教师群体进行有效把控”(67)。

　　2007年教育法改革通过后，部分学者立即指出，上述聘任程序很可能违背了“平等原则”和“中立原则”。具体而言，“平等原则”和“中立原则”要求有权作出聘任决定的机构必须对应聘人员的材料做客观、全面的审查，从而能够与其他应聘者进行公平的比较，而这便要求该有权机构具有对应聘教师的学术水平作出客观评价的能力(68)。但是，此次改革后，虽然“遴选委员会”的成员有能力对应聘者的学术水平作出评估，然而最终决定是否聘用的机构其实是行政委员会。但行政委员会显然并不满足“平等原则”和“中立原则”的要求：第一，其成员并不必然具有与应聘岗位相关的专业知识，特别是在跨学科的综合大学，行政委员会中即便会包含一定比例的教授，但其学科背景决定了其缺乏对应聘教师之学术水平作出客观评价的能力。第二，行政委员会也没有对每位应聘者的材料进行具体的、全面的审查，而仅以“遴选委员会”的报告作为依据，进而做出最终决定，这显然无法实现应聘人员之间的客观比较。(69)最后，大学校长所享有的“否决权”也存在类似的问题，其既没有对应聘者的材料进行具体且全面的审查，也不一定具有判断应聘者科研水平的专业能力，大学校长行使“否决权”同样可能违反“平等原则”和“中立原则”。

　　然而，即便面对上述的反对意见，改革者仍然坚持强化大学校长与行政委员会在大学教师管理上的权限，2008年1月9日的部委通函明确承认，“‘遴选委员会并不构成最终评审机构’，应该由行政委员会承担该角色”(70)；在2008年7月18日的教育部文件中，教育部甚至指出“大学行政委员会可以向部长提名未被‘遴选委员会’推荐的候选人”(71)。

　　(二)教师自治与大学自治的再平衡

　　显然，这一改革趋势已经触及“教师自治”的核心领域，于是很快转变为诉讼纠纷。宪法委员会对2007年改革法案中的部分内容进行合宪性审查，并于2010年8月6日作出决定。2011年三起涉及教师招聘的法律纠纷也被提交到最高行政法院，最高行政法院随即作出系列判决，其与宪法委员会的决定共同“重新确立了对大学教师的传统保障”(72)。终于在2013年，立法者介入重启了教育法改革，对大学的内部治理体系作出再平衡。

　　1.宪法法官与行政法官的介入

　　在宪法委员会于2010年作出的决定中，原告认为2007年改革所建立的教师招聘制度违反了宪法对大学教师独立性的保障。具体而言，原告主张，2007年改革没有明确规定“‘遴选委员会’的组成人员在聘请教授时必须全部由享有教授职称的教师组成”，这违反了“大学教师独立原则”，因为该原则意味着，在大学的内部治理体系中，大学教师应该被“恰当且充分地代表”(73)。而宪法委员会在决定中对该原则的内涵作出了缩限性的阐释：“大学教师独立原则，要求教授和讲师所组成的共同体应该由同行来遴选”，但是“这并不意味着，参加遴选程序的所有同行都必须至少拥有所聘岗位所要求的职称”，换言之，在聘任教授岗位时，讲师也可以参加遴选程序，这仍然构成同行之间的集体自治(74)。但是对于大学校长基于2007年法律所享有的“一票否决权”，宪法委员会给出了明确的限制，其指出：“大学教师独立性原则反对大学校长基于大学的行政管理之外的原因来行使否决权，特别是反对大学校长基于应聘人的学术水平行使否决权”(75)。换言之，大学校长所享有的“一票否决权”，仅能以大学行政管理或大学发展战略为理由才能行使，而不能以应聘教师的学术水平为理由(76)，以避免违反“平等原则”与“中立原则”。

　　2011年最高行政法院进一步通过三个判决对大学教师招聘制度进行了更为深入的审查。在第一起案件中，一位教师在兰斯大学应聘心理学教授职位，2009年他顺利通过“遴选委员会”的选拔，并由该委员会向行政委员会推荐其获得该职位。然而，行政委员会审查后拒绝聘任该教授，该教授于是向行政法院提起诉讼，2011年10月14日最高行政法院对此作出判决。该判决首次明确肯定了“遴选委员会”应该被视为应聘人之学术能力的评审机构，其作出的评审决定具有最高效力，这也就意味着行政委员会无权审查应聘人的学术能力，而仅有权判断应聘人是否与大学的发展规划足够契合(77)。该判决正呼应了前文学者对2007年改革所确立的招聘程序的批评，即行政委员会缺乏审查大学教师之学术水平的正当性，违反“平等原则”和“中立原则”(78)。

　　在第二起案件中，一位教师在梅斯技术大学应聘计算机算法学教授职位，“遴选委员会”在2009年5月14日的会议中决定将该教授作为排名第一的候选人向行政委员会推荐。然而随后举行的行政委员会会议却调整了“遴选委员会”提交的推荐名单的优先排序，将这位教授由第一名调整为第二名。该位教师对此决定不满，向行政法院提起诉讼。最高行政法院在2011年10月26日作出判决，再次肯定了前引判决的核心内容，指出：“行政委员会仅有权判断应聘人是否与大学的发展规划足够契合，而无权审查其学术能力，因此当‘遴选委员会’向其提交按照优先性排序的候选人名单时，行政委员会无权变更该排序”(79)。这样即能确保大学教师之科研水平的判断都交由同行来完成。

　　那么由同行组成的“遴选委员会”是不是也必须满足一定的程序性要求呢？在第三起案件中，雷恩大学2009年负责招聘的“遴选委员会”对一位应聘教师给出了负面评价，并将该负面评价载入报告提交行政委员会。于是，这位教师向行政法院提起诉讼，要求撤销“遴选委员会”对其的负面评价。最高行政法院在2011年10月14日的判决中指出，“遴选委员会”作出该评价时仅指出“德布先生不符合本职位的要求”，但却未充分说明其不符合本职位的具体理由，据此撤销“遴选委员会”作出的决定，并同时撤销行政委员会根据其报告作出的招聘决定(80)。可见，在最高行政法院看来，“遴选委员会”作为对应聘教师之学术能力作出最终评价的机构，其必然应该负有客观、中立地审查各应聘教师材料的责任，而这一要求也自然蕴含了对各种不利决定进行充分说理的义务。

　　2.立法者的介入

　　宪法委员会及最高行政法院的判例，在很大程度上消解了2007年教师招聘制度改革对“教师自治”的不利影响。而要从根本上构建“教师自治”与“大学自治”的恰当平衡，还需要立法者介入其中，对大学内部治理体系作出系统性改造。可以看到，从1968年到2007年的教育法改革，皆以“强化领导机构”“提升对大学发展的引领能力”为核心目标(81)。但是，如一位学者概括的那样，“2013年改革动摇了2007年改革所确立的行政委员会优先模式，而集体治理模式，由于其与学术研究更趋同质，将一定程度地复归，与2007年改革强化的校长制度形成制衡”(82)。

　　首先，2013年改革对行政委员会重新定位。在2007年改革所构建的治理体系中，被边缘化的科学委员会与大学学习和生活委员会在2013年改革中被重组为“学术委员会”，成为了大学治理体系中以学术考量为中心而非以行政考量为中心的领导机构，全权负责大学中的教学、科研事务(83)。那么行政委员会自然不再管理此类事务，而集中于制定大学的发展规划与发展战略，并负责制定大学预算。当然，这两大委员会不可能决然分离，相反，“学术委员会作出的任何决定，只要涉及财政支出，都必须获得行政委员会的批准”(84)。如一位学者所言，“学术委员会是在行政委员会所确立的政策和预算框架下推行教学和科研政策”(85)，如此，即形成了行政委员会与学术委员会既分权又合作的“两院制”模式。

　　其次，大学校长的权力也被削弱。有学者曾经建议，为了协调、统合行政委员会与学术委员会的工作，应该规定大学校长必须兼任学术委员会主席。但是2013年改革中并没有采纳此方案，而是规定由各校通过章程进行选择，既可以在章程中确定由大学校长兼任学术委员会主席，也可以确定由一位副校长担任学术委员会主席。(86)此外，2007年改革授予大学校长在新进教师上的“一票否决权”，在2013年改革中被直接剥夺，大学校长不再享有此权力，而由行政委员会审查拟聘教师是否与大学的发展战略充分契合，进而在必要时行使否决权。(87)

　　总而言之，2013年教育法改革希望建立一套更为平衡的内部治理体系，将行政事务的管理权与学术事务的管理权相分离，这就导致了对大学校长及行政委员会的弱化，转而扩展了教师群体在学术事务上参与治理的空间。但是，2013年改革也为未来留下了隐忧：新的平衡机制是否会导致两大委员会在正当性上的相互竞争？甚至，是否会导致大学内部权力的破碎化从而难以形成统一的发展战略？这都有待未来的实践进行检验。

　　法国的改革经验为我们展示了大学治理所必然面临的内在矛盾，即驱动大学按照一定的政策目标实现发展，就必须制定明确的发展规划，并且动员大学内部的资源，而这就要求建立超越各学科自治的领导核心；然而，建立超越各学科自治的领导核心，自上而下地贯彻政策目标与发展任务，这又难免侵蚀大学教师的独立与自治。法国近40余年的大学治理体系改革，皆围绕如何平衡此矛盾来展开。如一位学者所言，“确实需要以更有效率的方式对大学进行管理，但也要在其中植入共和主义的公共服务价值……这就要求尊重教育活动的特殊性，即需要更多地倾听教师群体的建议，让其更紧密地参与到政策的制定、决定的作出、规制的实施中来。”(88)这一建议应具有超越法国改革经验的普遍价值，对我国建设“大学自治”亦有所裨益。

    注释：

　　①Gérald Chaix,"Autonomics:pourquoi pour qui comment," Administration &  2015/3(N°147),14.

　　②Ibid.

　　③Décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984,Loi relative à l'enseignement supérieur.

　　④Décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995,Loi d'orientation pour l 'aménagement et le développement du territoire.

　　⑤Emile Durkheim, et sociologie,1922,version numerique établie en 2002 par Jean-Maric Tremblay,professeur de sociologie,université de Chicoutimi,Québec,15.

　　⑥Jean-Paul Delahaye,"Aux origines de l'autonomie des etablissements," Administration &  2015/3(N°147),45.

　　⑦Jean-Pierre Finance,"La problématiquc de l'autonomie des Universités," Administration &  2015/3(N°147),66.

　　⑧André Legrand,"L'évolution des équilibres internes aux universités ," AJ DA 2015,918.

　　⑨Ibid.

　　⑩Yves Jégouzo,"Le président de l'université," AJ DA 1996,826.

　　(11)Ibid.,826-827.

　　(12)Bernard Dizambourg,"L'autonomie dans les Universités," Administration &  2015/3(N°147),159.

　　(13)Pierre-1aurent Frier,Jacques Petit,Droit administratif 10[e] édition,LGDJ,131.

　　(14)Yves Jégouzo,"Le président de l'université," AJ DA 1996,826.

　　(15)Rapport d'information,"LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES DANS LE CONTEXTE DE LA LOLF," Assemblée Nationale le 14 juin 2006,13.

　　(16)Frarcois-Xavier Fort,"Une évolution en demi-teinte pour les universités," La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 43,22 Octobre 2007,2278-2279.

　　(17)Jacques Chevallier,"LA REGULATION JURIDIQUE EN QUESTION," Ed.juridiqucs associées Droit et société,2001/3-n° 49,829-830.

　　(18)Francoise Dupont-Marillia,"Le nouvcau décret financier des universités:une occasion manquée...peut-être pas," AJ DA 2008,2004-2005.

　　(19)André Barilari,"Réforme de la gestion publique et responsabilité des actcurs," AJ DA 2005,697.

　　(20)Yves Jégouzo,"Le président de luniversité," AJ DA 1996,826.

　　(21)Communication à la commission des finances,de l'économie générale et du plan de l'Assemblée Nationale,"Efficience et efficacité des Universités," Décembre 2005,29.

　　(22)Rapport d'information,"LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES DANS LE CONTEXTE DE LA LOLF," Assemblée Nationale le 14 juin 2006,20-21.

　　(23)Yves Jégouzo,"Le président de l'université," AJ DA 1996,827.

　　(24)Ibid.,828.

　　(25)Ibid.,827-828.

　　(26)Rapport d'information,"LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES DANS LE CONTEXTE DE LA LOLF," Assemblée Nationale le 14 juin 2006,20.

　　(27)Yves Jégouzo,"Le président de Luniversité," AJ DA 1996,832.

　　(28)Communication à la commission des finances,de l'économie générale et du plan de l'Assemblée Nationale,"Efficience et efficacité des Universités," Décembre 2005,2.

　　(29)Ibid.

　　(30)Ibid.,31.

　　(31)Ibid.

　　(32)Communication à la commission des finances,de l'économie générale et du plan de l'Assemblée Nationale,"Efficience et efficacité des Universités," Décembre 2005,33.

　　(33)Ibid.,2.

　　(34)Sénat,rapport.n°372,session 2006-2007,45.

　　(35)Francois-Xavier Fort,"Une évolution en demi-teinte pour les universités," La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 43,22 Octobre 2007,2280.

　　(36)Ibid.,2279.

　　(37)Ibid.,2282.

　　(38)Ibid.,2282.

　　(39)Ibid.,2280.

　　(40)Ibid.,2281.

　　(41)Titre V de la loi de 1968.

　　(42)Vincent Boyer,"L'autonomie financière des universités après la loi relative aux libertés et responsabilités des universités," AJ DA 2010,316.

　　(43)Ibid.,316.

　　(44)Ibid.

　　(45)Ibid.

　　(46)需要补充的是，将所有权转移给大学，也同时意味着今后应该由大学来承担相关不动产及动产的维护、修缮义务，考虑到大部分大学的设施、设备年久失修，这显然会增加大学的财政负担。参见：Francoise Dupont-Marillia,"Des universités propriétaires et autonomes," AJ DA 2011,753.

　　(47)Ibid.,317.

　　(48)在“国家—大学”四年协议中，国家会设定大学人才招聘费用的最高比例。参见：Vincent Boyer,"L'autonomie financière des universités après la loi relative aux libertés et responsabilités des universités," AJ DA 2010,320.

　　(49)Francoise Dupont-Marillia,"Le nouveau décret financier des universités une occasion manquée..peut-ètre pas," AJ DA 2008,2005-2006.

　　(50)法国《教育法典》第L.712-9条。https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191，2019/1/9.

　　(51)L'article 52 du décret n°2008-618 du 27 juin 2008.

　　(52)法国《教育法典》第L.712-9条。https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191,2019/1/9.

　　(53)Rapport d'information,"LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES DANS LE CONTEXTE DE LA LOLF," Assemblée Nationale le 14 juin 2006,14.

　　(54)Yves Jégouzo,"Le président de l'université,"AJ DA 1996,828.

　　(55)Rapport d'information,"LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES DANS LE CONTEXTE DE LA LOLF," Assemblée Nationale le 14 juin 2006,14.

　　(56)Communication à la commission des finances,de l'économie générale et du plan de l'Assemblée Nationale,"Efficicnce et efficacité des Universités," Décembre 2005,4.

　　(57)Vincent Boyer,"L'autonomie financière des universités après la loi relative aux libertés et responsabilitcs des universités," AJ DA 2010,318.

　　(58)L'article 17 de la loi LRU de 2007.

　　(59)Francois-Xavier Fort,"Une évolution en demi-teinte pour les universités," La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n°43,22 Octobre 2007,2282.

　　(60)André Legrand,"L'évolution des équilibres internes aux universités ," AJDA 2015,915.

　　(61)Jacques Chevalier,"A propos de la gouvernance universitaire," in L'Etat,le Droit et le Politique,in Mélanges J.-C.Colliard,Dalloz,2014,398.

　　(62)préface à E.Friedberg et C.Musselin,Le gouvernement des universités,L'Harmattan,1992,11.

　　(63)Aude Rouyère,Frédéric Sudre,"La loi relative aux libertés et responsabilités des universités et les garanties statutaires des enseignants-chercheurs," La Semaine Juridique Edition Générale n° 25,18 Juin 2008,doctr.,154.

　　(64)Ibid.,154.

　　(65)Yves Jégouzo,"Le président de L'université," AJ DA 1996,832-833.

　　(66)-Xavier Fort,"Une évolution en demi-teinte pour les universités," La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 43,22 Octobre 2007,2282.

　　(67)Ibid.,2282.

　　(68)Aude Rouyère,Frédéric Sudre,"La loi relative aux libertés et responsabilités des universités et les garanties statutaires des enseignants-chercheurs," La Semaine Juridique Edition Générale n°25,18 Juin 2008,doctr.,156.

　　(69)Aude Rouyère,Frédéric Sudre,"La loi relative aux libertés et responsabilités des universités et les garantiés statutaires dés énseignants-chérchéurs," La Semaine Juridique Edition Générale n°25,18 Juin 2008,doctr.,157-158.

　　(70)André Legrand,"Le recrutement des professeurs d'université:le retour au droit des concours," AJ DA 2012,169.

　　(71)Ibid.,169.

　　(72)Yves Jégouzo,"Autonomie universitaire v ersus libertés académiques," AJ DA 2011,2497.

　　(73)Décision de renvoi CE 2-2010-20/21 QPC M.Jean C.et autres[Loi Université].

　　(74)Considérant 6 de la Décision de renvoi CE 2-2010-20/21 QPC M.Jean C.et autres[Loi Université].

　　(75)Considérant 16 de la Décision de renvoi CE 2-2010-20/21 QPC M.Jean C.et autres[Loi Université].

　　(76)André Legrand,"Le recrutement des professeurs d'université:le retour au droit des concours," AJ DA 2012,169.

　　(77)CE.14-10-2011 n° 341103.

　　(78)André Legrand,"Le recrutement des professcurs d'université:le retour au droit des concours," AJ DA 2012,169.

　　(79)CE.26-10-2011 n°334084.

　　(80)CE.14-10-2011 n°333712.

　　(81)André Legrand,"L'évolution des équilibres internes aux universités ," AJ DA 2015,916.

　　(82)Antony Taillefait,"La loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche du 22 juillet 2013:une ligne de départ pour la réforme de l'université ?," La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 51,16 Decembre 2013,point 34.

　　(83)André Legrand,"L'évolution des équilibres internes aux universités ," AJ DA 2015,917.

　　(84)Antony Taillefait,"La loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche du 22 juillet 2013:une ligne de départ pour la réforme de l'université ?," La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 51,16 Décembre 2013,point 36 point.

　　(85)André Legrand,"L'évolution des équilibres internes aux universités ," AJ DA 2015,917.

　　(86)Antony Taillefait,"La loi relative à l'enseignement supéricur et à la recherche du 22 juillet 2013:une ligne de départ pour la réforme de l'université ," La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n°51,16 Décembre 2013,point 37.

　　(87)Ibid.,point 37.

　　(88)Gérald Chaix,"Autonomies:pourquoi pour qui comment," Administration &  2015/3(N°147),18.