作者简介：王凤玉，沈阳师范大学教育科学学院教授；寇文淑，沈阳师范大学教育科学学院研究生。辽宁 沈阳 110034

　　内容提要：第二次世界大战以来，以科技创新能力为主要依托的美国研究型大学群体性崛起，其取代欧洲传统大学成为世界高等教育的中心。美国研究型大学的发展与美国联邦政府积极的政策调控密不可分。以美国联邦科技政策的五次重大调整为主线，对美国研究型大学科技创新能力的提升过程加以系统研究和分析，可为我国创建高水平研究型大学提供政策上的反思与借鉴。

　　关 键 词：美国 研究型大学 科技创新能力 联邦科技政策 政策变量

　　标题注释：全国教育科学规划一般课题“从边缘到中心：美国精英大学群体的崛起(1875-1945)”[BOA140023]。

　　中图分类号：G53/57

　　文献标识码：A

　　文章编号：1671-6124(2019)02-0081-07

　　当今，美国高等教育事业的发展获得了极大成功，特别是研究型大学的实力和影响力得到举世公认。而研究型大学的核心竞争力、科技创新能力及高层次创新型人才培养成就是研究型大学能够立足和博得声名的基础。美国研究型大学肇始于1876年创建的约翰·霍普金斯大学，到第二次世界大战后，美国研究型大学群体性崛起，成为世界高等教育的中心。而美国这一成就的获得，研究型大学在其中发挥着至关重要的作用。美国研究型大学之所以在二战后迅速崛起，这其中既包含着研究型大学内部治理体系、内容和规则的持续变革为其发展提供强大的动力机制，又有政府、社会和议会等组织的政策扶持为其发展创造良好的外部制度环境。但从国家宏观层面看，主要是美国联邦科技政策导引的结果[1]。自二战后以来，美国联邦政府为捍卫其在科技领域的领先地位，相继制定和颁布了多项科技政策，对推动研究型大学科技创新能力的提升起到了强有力的助推作用。而这其中有五次大规模的政策调整对美国研究型大学群体性崛起产生了重要影响。本文以美国联邦科技政策的五次大规模调整为中心，考察美国研究型大学科技创新能力提升的发展历程，希望能够从政策变量的角度揭示美国研究型大学骤然崛起、长盛不衰的促因。

　　一、《科学：无尽的前沿》：研究型大学科研主体地位的明确

　　二战前，美国联邦政府的科研资金大都流入政府实验室或实验站。联邦政府与研究型大学少有交集，也很少向其提供科研经费。而二战的到来却使这一现象得到了极大改变，为美国研究型大学科技创新能力的提升带来新的契机。1939年9月二战爆发，为在战争中做好充分准备，罗斯福总统(Franklin Delano Roosevelt)在布什(Vannevar Bush)等科学人士的提议下成立国防研究委员会(National Defense Research Committee，NDRC)，加强对军事武器的研究与开发。在其组织与引领下，美国在二战期间相继完成了原子弹、雷达、无线电引信雷达和固体燃料火箭等项目的研制，对战争的早日结束做出了突出贡献。然而，纵观这些军事项目的研发过程可以发现，项目的核心基地和主要工作均由研究型大学承担(参见表1)，研究型大学的参与是这些项目取得成功的关键。

　　1944年，伴随着德国军队的节节败退，战争即将结束。面对新形势，以取得战争胜利为目的而形成的联邦政府与研究型大学之间的战时科研合作体制，在战后和平时期该如何发展，成为当时必须应对与解决的首要问题。美国此时迫切需要制定和颁布一部联邦层面的科技政策，以此对政府与大学之间的关系，以及未来国家科研事业的发展方向做出宏观管理和规划。1945年，由万瓦尼尔·布什组织撰写的科学报告《科学：无尽的前沿》(下文简称布什报告)，被看作是美国第一部联邦科技政策。它以增强政府对大学科研活动的宏观管理为核心，拉开了美国联邦政府全面资助大学科研活动的序幕。其内容主要包括：一是增强联邦政府对科研活动的协调，加大联邦政府对科研活动的资助；二是明确联邦政府对基础研究的责任，高度重视基础研究的发展；三是研究型大学是基础研究与创新型人才培养的主力，联邦政府应增强对研究型大学的关注力度；四是设立联邦层面的科研管理机构，体现政府对科研的重视与支持。

　　报告中，布什关于联邦政府职责和基础研究价值的深刻揭示，以及研究型大学在国家科研体系中主体地位的明确定位，对战后几十年里美国科学技术和研究型大学科技创新能力的提升产生了重要影响。其具体表现为，一批以资助基础研究活动、推动科研发展为目的的联邦政府科技管理组织相继成立。如，致力于资助医学研究的国立卫生研究院(National Institutes of Health，NIH)、重点支持国防基础科学研究的原子能委员会(Atomic Energy Commission，AEC)，以及以教育和大学科研为支持重点对全国科研发展进行广泛资助的国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)等。它们通过拨款或签订合同的方式与大学、研究机构和工业实验室展开合作，自此形成了联邦政府大规模资助大学科研活动的新局面。而研究型大学作为国家科研体系的主力军，成为这些机构的重点合作单位和首要资助对象。如，原子能委员会成立后与美国多所研究型大学(加州大学伯克利分校、芝加哥大学、哥伦比亚大学、普林斯顿大学、约翰·霍普金斯大学和麻省理工学院等)签订了合同，形成了科研合作伙伴关系。据统计，到1950年，该机构共向非营利机构提供科研经费9760万美元，其中8000万美元流入到大学管理的科研实验室[2]。正是由于各科研机构的支持，美国研究型大学在二战中形成的高水平的科研势头得以继续保持，取得了诸多科技成就。如，加州大学伯克利分校发现了中介子的存在，确认了原子序数高于轴的第97、98和101号元素；普林斯顿大学冯·诺依曼(John von Neumann)教授主持发明了第一台电子计算机；麻省理工学院发明了计算机磁芯记忆材料、微波预警系统等。

　　二、《国防教育法》：研究型大学科研发展的“黄金时代”

　　布什报告颁布后的12年间，科技管理组织的建立、政府大规模的资助，不仅极大地刺激了美国大学的发展，也促使美国社会的经济实力和综合国力得以保持世界领先地位。然而，1957年10月，苏联第一颗人造卫星的成功发射使美国感到极大震惊与恐慌。美国公众在对其国土安全感到担忧的同时，也陷入了反思，寻找致使美国落后的根本原因。最终，他们把原因归咎于美国科研体制和教育的落后。认为本国科研项目多以军事服务为目的，基础研究资助力度仍然有限。在教育方面，政府对教育的支持不够充分，导致大学未能为维护国家安全提供充足的“脑力资源”。为加强国家对科学研究与教育的扶植，美国由此展开了一场大范围的改革运动。仅在1957年到1958年间，美国国会就收到了1500余份改革议案，最终国会以非常时期的决策速度，于1958年9月2日通过了这份具有重要战略意义的《国防教育法》。

　　《国防教育法》共10条52款，具体内容主要包括：一是为加强自然科学、数学、现代外语等学科教学计划的实施，从1958-1959财政年度开始，联邦政府每年要向州政府拨款2.8亿美元；二是联邦政府要向在科学、数学、工程和现代外语方面有较高能力的本科生和研究生，向学习成绩优异、毕业后有志于从事中小学教师工作的学生提供低息贷款；三是设立“国防奖学金”，于1959年向1000名成绩优异的全日制研究生提供奖学金，并在此后的3年中每年再增加1500名。可以看出，该法案尤为注重加强科学课程教育、研究生教育，以及对未来教师的培养。而这些又进一步促使美国联邦政府的科研资助方向发生了“大角度”的转移。从以短期功利性科研为重点转变为同时资助符合国家长远利益的科研项目和基础教育的发展，而这些正是研究型大学教育与研究的长处。因此，在“国防教育时代”，美国研究型大学又一次获得了重要的发展机遇。

　　伴随着《国防教育法》的颁布与实施，美国联邦政府投入到大学的科研经费开始迅速增加。据统计，1959-1964年，美国联邦政府对大学科研经费的支出总额达到了历史最高峰。5年中，联邦政府对大学科研的资助，每年比上一年分别增加了33%、23%、23%、24%、21%。到1964年，美国联邦政府投入到大学的科研经费是1959年投入数额的2倍[3]。而研究型大学作为推动国家科技创新发展的主力，美国联邦政府提供的这些经费基本上都流入研究型大学中，极大地促使研究型大学科技创新能力的提高。1958-1968年，美国不仅有30多位教授获得诺贝尔奖[4]，而且在麻省理工学院、加州理工学院等研究型大学的参与帮助下，于1972年12月成功实现了“阿波罗登月计划”。另外，在《国防教育法》对研究生教育与培养的高度重视下，美国联邦政府先后设立了多项研究生资助方案，如，国防奖学金、研究生无息贷款、研究生带津贴培训、高校科研基地拨款等，提高了对研究生教育的关注度，加大了对研究生教育的资助力度。从1940年到1960年，美国联邦政府在研究生教育方面的投资增加了29倍。政府投资的增加，使美国研究生人数急速增长。1957年，美国获得硕士学位和博士学位的人数分别为6.2万人和0.87万人，到1969年，前者增至19.3万人，后者增加到2.61万人[5]。为接纳激增的入学人数、培养优质的科研人才、获得更多的联邦资助、推动学科专业的发展，美国研究型大学迅速扩大了自身的办学规模。到1970年，美国具备硕士学位授予权的学校已有800余所，具备博士学位授予权的学校已有200余所，与法案颁布前相比，增加了近1倍。

　　三、《拜杜法案》：科研型大学科研成果的商业化

　　20世纪60年代，政府对大学的科研支持达到了历史最高值，研究型大学取得了大量举世瞩目的成果，迎来了科研发展的“黄金时代”。但到70年代末期，美国人却发现，他们投入大量人力、物力所创造的科研成果并未给本国带来经济和市场上的优势，相反，其在国际市场中的工业竞争力正在明显减弱，与日本、德国、苏联等国家相比优势差距正逐渐缩小。这主要是因为，美国联邦政府规定，在政府不主动放弃的前提下，政府在其资助的项目中拥有项目产生的发明创造的专利权。而联邦政府的这种收权政策，极大地阻碍了美国各大学、非营利机构和小企业的科研成果转化动力，使大量专利被积压无法发挥其应有的价值。到1980年，美国联邦政府共拥有专利2.8万项，但其中用于生产的专利仅为5%。而作为科研主力军的美国大学在1980年以前每年获得的专利也从未超过250项[6]。

　　为提高大学的科研热情、提升科研成果的转化率、推动美国科技的发展，美国联邦政府在这一时期制定和颁布了一系列关于科研成果转化的政策措施，而这其中最具影响力的当属由美国参议员伯奇·拜耶(Birch Bayh)和鲍勃·杜尔(Bob Dole)提出的《拜杜法案》。该法案是美国联邦政府出台的第一部关于专利归属问题的统一政策。其核心内容是：允许各大学、非营利机构和小企业对在联邦政府资助的项目中取得的科研成果进行专利申请，并拥有相关科研成果的知识产权。如果各大学、非营利机构和小企业同时有意愿为这些科研成果的转让或转化承担费用，那么成果的专利权就归其所有。该法案颁布与实施的主要目的是想通过改变政府资助项目中科研成果专利权的归属，刺激各大学、非营利机构和小企业提高自身科研成果的专利转化率，促进科技成果在美国的应用。

　　受《拜杜法案》影响，美国各研究型大学纷纷开始建立技术转让机构，大学内从事科研成果技术转让的人也开始迅速增加。据美国大学技术管理协会(Association of University Technology Managers,AUTM)的相关调查显示，1980年以前，校园内设有技术许可证颁发与转让办公室的美国大学仅为25所，而如今，美国共拥有大约150个技术转移办公室[7]，且几乎所有的研究型大学都已设立了该类管理机构，逐步形成了政府、大学与产业三位一体的大学技术转移机制。在不断完善的大学技术转移制度的推动下，美国研究型大学的专利数量大幅度增长。1958年，美国专利和商标办公室(United States Patent and Trademark Office，USPTO)授权的专利数共有71567件，其中大学获得的专利数为594件，占总数的0.83%；到2012年，大学获得的专利数量增加了8倍以上，多达4797件，占专利和商标办公室当年授权专利总数253155件的1.89%。此外，以美国部分研究型大学为例，在1992-2012年的20年间，加利福尼亚大学专利获得数从79件上升至357件，增加了4.5倍以上；斯坦福大学专利获得数从42件上升至182件，增加了4.3倍以上(具体情况参见表2)[8]。而随着大学专利数量的迅速增加，一方面，大学从专利申请与许可方面获得的收入有了较为明显的增长；另一方面，依托于大学技术专利许可而成立的公司有了大幅度的增加。据统计，在1991财政年度，美国大学从专利申请或许可方面获得的收入就已达到2.18亿美元；到2015财政年度，大学所获收入又在此基础上增加了11倍以上，金额高达25.2亿美元。另外，1991-2015年美国约有11000家新公司的成立紧紧依托于大学的技术专利许可，其中在2015年这一年，就有1012家新公司的成立是由大学的技术专利许可促成的[9]。

　　四、《政府与大学》《更新诺言》：研究型大学竞争力的提升

　　自第一部联邦科技政策颁布以来，在政策的宏观导引下，美国研究型大学取得了突出的科技成就。然而，随着时代的变迁，科学研究的自身状况发生了许多改变，跨学科研究的重要性日益凸显、科学理论的产生和应用之间的时间越来越短等，增加了不同研究体系、不同学科的研究人员之间，以及政府、大学、企业之间相互合作的需要。此外，研究型大学自身也面临着多方面的压力。如，有关研究型大学教授伪造、剽窃研究成果和滥用科研基金的报道，损害了公众对研究型大学的信任；学术研究与工业研究之间长期存在的差异，阻碍了大学与产业界进行有效的交流等。因此，为顺应科研发展的需要、解决公众的质疑，必须更新50多年前联邦政府对人民许下的诺言，对现行科技政策做出有效调整。

　　1992年《政府与大学》《更新诺言》两份报告，通过对新时期政府与大学关系发展新方向的指引，开创了研究型大学发展的新时代。报告强调，新时期政府对大学科研的扶持应注重以下问题：一是改变以前只资助不评价的状态，对大学研究予以评价；二是在大学科研项目与政府机构科研项目之间寻求扶持的平衡点，持续加大对大学科研项目的扶持力度；三是对大学研究的支持应将直接与间接费用都包含在内，而大学也必须承诺充分利用资金以达到政府的研究目的；四是不过分期待研究结果；五是为科研人员提供最大限度的灵活空间；六是为科研小组提供长期稳定的支持，尽可能签订3至5年的长期合同；七是项目资助更倾向于风险型研究。总而言之，此时美国联邦政府在增强对大学科研资助的同时，将科研成果置于突出位置，更为注重资金的实用效率。

　　新政策首先带来的是研究型大学之间的激烈竞争。随着科学技术的迅猛发展，大学的科研成本逐渐升高。而在1992年两份报告的影响下，联邦政府对大学科研的资助正缓步提高(参见表3)。故，争取国家科研项目、获得政府经费资助对美国大学科技创新能力的提升而言就显得尤为重要。但随着新世纪政府科研资助方式的改革，研究型大学只能通过“参与竞争、赢得竞争”的方式，获得政府的科研经费资助。而这种在项目选择上更为注重“卓越质量”标准与“公平竞争”意识的原则，也促使研究型大学的核心竞争力不断提升。如，2001-2012年，哈佛大学、斯坦福大学、麻省理工学院分别在Nature杂志上发表论文1395篇、633篇和629篇，在世界高校论文发表总数中均名列前茅[10]。另外，《泰晤士高等教育》对2000-2016年各国诺贝尔奖获得情况的统计显示，美国在此期间共获得诺贝尔奖72项，是第二位英国获奖总数的4.5倍[11]。其次，政府资助原则的改变，使大学的跨学科研究获得了长足进展，许多以研究型大学为基地的跨学科研究中心纷纷成立。而研究型大学更是以此为契机，主动寻求与产业界合作，实现了自身的跨越式发展。例如，以“关注国家乃至世界需求，造福人类”为办学宗旨的麻省理工学院，为探究那些具有跨学科性质的复杂问题，现已成立跨学科组织57个，业界合作伙伴高达200多个，仅2013财政年度，学院共获得678项新发明，获许可收入8千万美元[12]。再如，以“提升公众福利”为建设目的的斯坦福大学，非常注重跨学科的研究与合作，现已在自然、人文、环境、生物领域共设18个跨学科研究机构，获外部资助项目5100余个，仅2013-2014年度学校资助项目的总预算就高达13.5亿美元[12]。

　　五、《国家创新法》《国家创新教育法》：研究型大学创新力的发展

　　进入21世纪，随着知识经济时代的到来，国际竞争愈加激烈，尤其是以中国、印度、俄罗斯、巴西为代表的“金砖四国”的崛起，使美国朝野感受到了前所未有的“危机感”。而这种“危机感”不仅源自新一轮的国际竞争，同时又来自于国家自身所拥有的创新能力，即发明创造最新科研成果，并将其应用于现实世界的能力。正如美国竞争力委员会(Council on Competitiveness)在2004年《创新美国：在挑战和变革的世界中达至繁荣》(Innovate America：Thriving in a World of Challenge and Change)报告中所描述的，美国目前正处于全球竞争和创新本身所形成的独特且微妙的历史交合点上[13]。对此，美国联邦政府又再一次将目光聚焦在高等教育领域，希望通过政策引领的方式刺激高等教育的变革脚步，推动高校科技创新力的提升，从而确保其在世界经济与科技竞争中的优势地位。

　　而在美国联邦政府为提升本国科技创新力而颁布的一系列政策文本中，由美国参议员约翰·恩西尼(John Ensign)和乔·利伯曼(Joe Lieberman)分别于2005年12月和2006年6月提交的《国家创新法》和《国家创新教育法》，对美国研究型大学的影响最为深远。其中，《国家创新法》着重强调了美国为维持其在新一轮国际竞争中的领先地位、提高自身创新能力，所必须应对与解决的三大问题，即鼓励联邦机构支持科学研究，增强国家对基础研究的投入；提高政府对研究生奖学金和培训补贴的资助，加强科技人才的培养；完善创新所需的基础设施建设，推动全美技术创新区域集群的发展。《国家创新教育法》主要内容包括：提升学前至十六年级教育，促进中学后教育的学业成功；加强国家科学基金会对地方教育机构的财政援助，帮助这些机构提升自身的创新与竞争能力；建立教师专业发展学院，通过持续的培训增强教师对学科内容与教学技能的掌握；加强有关数学、科学、技术、工程方面的教育，鼓励相关研究的发展。

　　在今天创新热潮风起云涌的时候，美国联邦政府通过两项法案的及时颁布，为美国研究型大学指出了一条创新发展的路径，并提供了相应的支持。而研究型大学在其扶持下，不仅获得了大量的科研经费，完善了基础设施建设，加强了科技人才的教育与培养，同时更为明显的表现是，与产业界的联系日益密切，大学的主流发展模式发生了改变。受法案影响，美国研究型大学通过建立大学—企业合作研究中心和大学科技园、构建产业联系项目和为企业提供咨询服务等方式与企业建立合作伙伴关系。通过这种合作，一方面，企业的生产效益得以稳步提升；另一方面，大学的科研成果能在更大范围内扩散，迅速提升自身的科技创新实力。相关调查显示，在美国有41%的企业与大学建立了合作伙伴关系，它们的生产率要比同行平均高出59%；另有统计表明，近年来美国经济实力的迅速提升，与5000家规模不大的芯片和软件企业密切相关，而这些企业的成立或发展均离不开研究型大学[14]。可以说，大学与企业之间优势互补、互惠互利的合作关系的形成，已成为研究型大学及企业发展的大势所趋，成为美国培育技术创新集群、促进区域经济发展的重要战略措施。此外，随着大学与企业联系的日益密切，研究型大学的主流发展模式也发生了改变。从“追求普遍学问，促进知识增长”的传统大学模式向“注重运用知识创新成果服务社会和学校、热衷吸引外部资金开办自身产业领域”的创业型大学转变。以威斯康星大学研究区为例，到2009年该区域内共建有高科技企业126家，为9000余人提供了工作岗位，企业所创价值达到10亿美元，为整个威斯康星州的经济发展做出了巨大贡献[14]。

　　六、思考与启示

　　美国经验表明，科技政策适度、有效的引领是产生世界一流大学的重要动因。从美国联邦科技政策五次重大调整的过程可以发现：第一，联邦政府通过对研究型大学科研主体地位的明确，加大了对大学基础研究的投资力度，为研究型大学科技创新能力的提升提供了有力支持和充分依靠。不论哪个时期，美国联邦政府始终将支持大学基础研究作为科技政策的重要内容予以贯彻和执行。而政府持续充足的科研经费，为研究型大学科技创新能力的提升提供了强有力的保障，大学取得了诸多科技成就，博得了声望与名誉。第二，美国联邦政府尤为关注科技人才的教育与培养。二战后，美国联邦科技政策一直在随着国内外局势的发展变化而不断调整，但“注重科技人才培养、强调研究生的教育与培养”却始终作为政策的一项重要内容加以贯彻和执行。研究型大学身为相关人才培养的主阵地，不仅获得了大笔经费改善了办学条件和科研环境，同时也培养了大批高层次创新型人才，有力地推动了自身的科研发展。第三，美国联邦政府尤为注重研究型大学科研成果转化率的提升。1980年以来，美国联邦政府为提高国家的经济竞争力及产品的市场占有率，相继制定了多项针对专利申请和知识产权保护的政策，鼓励高校科研成果的市场化，推动产学研合作机制的构建。而科研成果转化的过程，不仅能为研究型大学带来一笔可观的收入，同时也加强了研究型大学与产业界的联系，改变了研究型大学的主流发展模式。第四，美国联邦政府实施“竞争性”的科研资助方式。这种科研项目选择模式，既避免了资助的盲目性，提高了资金的使用效率，也促使研究型大学的科技创新能力在竞争中不断提高。

　　美国联邦政府通过对科技政策的宏观调控，把控研究型大学核心能力的发展方向，以此来为美国科技创新能力的不断进步贡献力量，给中国带来了某种借鉴和启迪。

　　一是应对我国现行的科技政策进行调整和完善，把“支持大学科研发展与注重科技人才培养”作为政策的重要组成部分，并明确研究型大学在国家科研体系中的主体地位。二是协调政府各部门加大对于大学科研的经费投入，注重科研项目的择优选择，强调科研经费的合理应用，在为高校提供学术独立空间的同时，提高政府科研项目的扶持质量。三是将科技政策的资助更多地向大学基础研究倾斜，增强政府对于基础研究的财政援助，为大学从事基础研究活动提供物质保障。四是通过加强研究生专业知识的教学，重点关注研究生专业素质能力的培养，为在读研究生提供无息贷款、学业奖学金和生活津贴，积极组织、参与重大国际科技合作项目，增强国际科研项目之间的人员流动等方式，吸引海内外英才，加快科技人才队伍的建设。五是增强对于技术转移法律制度的重视，制定完善相关法律法规，建立健全知识产权保护机制，为大学科技创新和成果转化提供法律支撑。与此同时，以政府资助为保障，建立专门性技术转移服务平台，加强各科研院所、企业和高校之间的科研合作和知识流动。

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