摘 要: 当前欧盟面临较为严峻的反恐形势，其中参与“伊斯兰国”等极端组织的“外籍战士”回流是衍生出这一问题的部分原因。屡发的恐怖袭击和“外籍战士”规模的庞大，不仅让欧盟及其成员国政府忧心忡忡，而且也在内部形成了支持欧盟及各国政府采取“例外”措施应对此问题的社会舆论。在此背景下，近年来欧盟及其成员国加快了行动步伐，尝试在境外采取军事行动、没收护照和取消国籍、加强边界防御进行拦截、进行逮捕审讯、开展去极端化项目、发展间谍以获得情报等方面入手应对“外籍战士”的回流。不过，由于时间紧迫、问题严峻，欧盟及其成员国在较短时间内密集出台的措施存在或多或少的问题。如强力措施不仅带来了侵犯人权和其他不可预知的负面后果，而且还可能恶化世界其他地区和国家的安全形势;而去极端化项目和发展间谍不仅成本高昂，而且很难保证极端分子的去激进化过程不会发生逆转，即难以确保相关措施的效果。当然，尽管欧盟及其成员国应对“圣战”回流人员所采取的措施存在一些问题，但也有不少可借鉴之处。

　　关键词: 欧盟;“外籍战士”;回流;应对措施;去激进化

　　作者简介: 曾向红，男，兰州大学政治与国际关系学院、兰州大学中亚研究所教授，博士研究生导师。

　  课题：本文系国家社科基金“一带一路”专项项目“中亚五国研究与数据库建设”（项目号:17VDL003）、2018年度新疆智库项目“中亚安全形势的变化与‘一带'建设”的阶段性研究成果，并得到兰州大学2018年中央高校基本科研业务费重点研究基地团队建设项目———“‘一带一路'沿线中亚国家安全治理研究”（项目号:18LZUJBWTD003）与专项资金自由探索项目“‘一带一路'倡议中不同区域的主要安全问题研究”（项目号:18LZUJBWZY004）的资助。

　　前 言

　　“伊斯兰国”（Islamic State，下称IS）及其煽动的域外恐怖袭击，对国际社会的安全与稳定构成了严重挑战。随着IS在叙利亚与伊拉克本土遭遇严重领土损失（2017年11月21日伊朗、伊拉克两国同时宣布IS已被剿灭），国际社会面临的恐怖主义形势更为凶险，因为IS招募了来自世界100多个国家的4万余名外籍战斗人员。虽然部分外籍战斗人员被打死，但多数得以存活下来。IS的溃败，将导致他们四处 逃窜或回流本国，从而给过境国、原籍国、目标国等国家或地区带来严峻的反恐压力。事实上，国际社会当前已见证此起彼伏的大规模恐怖袭击。如2017年11月24日，埃及北西奈省一座清真寺遭恐怖分子袭击，造成至少305人死亡，100多人受伤，这是埃及遭受的最为严重的恐怖袭击。加上近来许多欧洲国家、美国、伊拉克、阿富汗等同样遭遇了诸多恐怖袭击，充分说明了恐怖主义威胁的严重性。

　　事实上，外籍战斗人员在国际上的流动与扩散并非新现象。无论是20世纪80年代的阿富汗抗苏战争，还是90年代的第一次车臣战争和波斯尼亚战争，以及21世纪以来的伊拉克战争和叙利亚内战，都曾吸引了许多激进分子外流至冲突地区，并衍生出令人瞩目的“外籍战士”（Foreign Fighters）现象。由于这些“外籍战士”与恐怖活动息息相关，故注意到这一现象的成果，往往从反恐角度对此产生的原因、活动、去向、应对措施等方面进行研究。然而，与以往“外籍战士”现象不同的是，当前的“外籍战士”现象有两个特征:其一，伊拉克和叙利亚吸引的“外籍战士”在规模上不可同日而语。如在鼎盛时期，“伊斯兰国”吸引了4万名“外籍战士”，而阿富汗抗苏战争期间吸引的外籍战士为4000余人。其二，IS等恐怖组织意识形态的吸引力，远超此前的恐怖组织。IS超越了此前“基地”等恐怖组织仅宣扬捍卫信仰之地的防御性圣战理念，构建了一套为其开疆拓土、建立哈里发国家服务的完整意识形态，并明晰地界定了自身在此过程中的位置。这两方面的特征，使外流至叙利亚与伊拉克的“外籍战士”对国际社会的安全构成了更加严重的威胁。本文旨在分析欧盟对“外籍战士”，尤其是回流“外籍战士”的威胁认知，并分析欧盟与其成员国为应对这种威胁所采取的主要措施，最后将对这些措施进行简要评估。

　　一、欧盟及其成员国对“外籍战士”的威胁认知

　　虽然“外籍战士”现象近来得到了较多关注，但学术界对此概念仍未达成共识。根据对“外籍战士”现象做出开拓性研究的戴维·马勒特（David Malet）的界定，所谓“外籍战士”是指“在冲突国家内战期间参与叛乱的非本国公民”。也有学者将“外籍战士”界定为那些“受到宗教、亲缘关系，而且/或者宗教，而非金钱激励所驱动，进入冲突区域参加敌对活动的非本土、非本国战斗人员”。相对于马勒特的定义，后一个界定明确将“外籍战士”视为战斗人员。在马勒特的基础上，知名恐怖主义研究者托马斯·海格哈姆（Thomas Hegghammer）认为 “外籍战士”具有以下特征:“（1）加入或在特定叛乱的框架下开展行动;（2）不拥有冲突国家的公民身份，或与冲突各方不存在亲缘关系;（3）不隶属于任何官方军事组织; （4）不收取报酬”。相对于前两个定义，海格哈姆对“外籍战士”的界定更为严格。按此标准，许多参与IS的外国圣战者并不属于“外籍战士”的范畴，因为他们中的部分人是受到IS承诺的高额薪水才前往的。鉴于此，本文仍采用马勒特较为宽泛的“外籍战士”概念。

　　欧盟成员国有数量众多的公民去往伊拉克和叙利亚参加“圣战”，成为“外籍战士”，其中多数人参加了IS。根据欧盟“激进化观察网络”（Radicalization Awareness Network）2017年7月的统计数字，在伊、叙两国活跃着5000名左右的欧盟公民，其中约30%的人员可能会回流欧盟。在某些国家，如丹麦、瑞典、英国，回流人员的比例可能达到50%。而根据知名恐怖主义研究机构苏凡集团（Soufan Center）于2017年10月发布的报告，在5718名参与IS的欧盟籍“圣战”分子中，大约有1200人已回流欧盟。

　　欧盟“外籍战士”回流后很可能会在欧洲本土发动恐怖袭击，这无疑是威胁欧盟稳定和安全的重大问题。事实上，近年来，恐怖分子在欧盟国家发起了多次大规模的恐怖袭击，如2015年1月7日，法国巴黎《查理周刊》（《沙利尔周刊》）总部遭遇恐怖袭击;2015年11月13日，法国巴黎辖区内发生系列恐怖袭击案件;2016年3月22日，比利时首都布鲁塞尔发生系列爆炸案;2016年7月14日，法国国庆日南部海滨城市尼斯的卡车袭击案;2016年7月22日，德国慕尼黑购物中心枪击案;2016年12月19日，德国柏林重型卡车攻击人群案;2017年8月17日，西班牙巴塞罗那卡车袭击案，等等。在这些恐怖袭击中，2014年5月的比利时布鲁塞尔犹太人纪念馆遇袭案、2015年1月的比利时东部小镇韦尔维耶（Verviers）警察遇袭案、2016年3月发生的比利时布鲁塞尔系列爆炸案与2015年11月法国的恐怖袭击已被确认有回流的“外籍战士”参与。

　　欧盟遭遇的系列恐袭事件，充分说明了恐怖威胁的严重性。事实上，除了这些已经发生的恐怖袭击事件外，欧盟成员国还挫败了许多恐袭图谋。例如，仅在2017年1月至6月，法国就成功阻止了12次可能的恐袭;而英国在2017年4月至6月间就挫败了5次恐袭图谋;2017年12月上旬，英国还宣布挫败了一起试图暗杀首相特雷莎·梅的恐怖图谋。面对“外籍战士”的大量回流，欧盟国家不得不采取各种措施加以应对，以缓解民众的恐慌情绪，保障国家安全与社会稳定。

　　对于可能遭遇回流“外籍战士”带来的安全威胁，欧盟决策者充满忧虑。如2014年1月，时任欧洲委员会民政事务专员茜茜莉亚·马姆斯特罗姆（Cecilia Malmstrom）警告说:“那些外流冲突区域参加培训和战斗的欧洲人，在此过程中变得更为激进。”“其中一些年轻人已经加入了有恐怖组织议程的组织，他们在战争中受到培训和变得冷血，当他们从冲突区域返回时将对我们的安全构成威胁。从长期来看，他们是恐怖主义的催化剂。”在2014年6月IS宣告成立“哈里发国家”之后，欧盟对成员国公民流向叙利亚与伊拉克的担忧显著提升。如2014年8月，欧盟理事会忧心忡忡地表示:“哈里发国家在伊拉克和叙利亚的建立，及其输出以伊斯兰极端主义为基础的恐怖主义，对欧洲国家的安全是一种直接威胁。”“欧盟理事会强烈相信有必要为阻止外籍战士的回流采取强硬措施。”

　　在欧盟机构及其成员国看来，“外籍战士”对欧洲安全至少构成了四重威胁:

　　其一，大量“外籍战士”外流至叙利亚与伊拉克参战，甚至加入IS、“基地”的叙利亚分支——“胜利阵线”等极端组织。这种参战经历会促使他们经历激进化过程，获得从事恐怖袭击的技巧，甚至产生在欧盟本土发动恐怖袭击的意愿。尽管2014年至2016年间流入叙利亚与伊拉克的欧盟公民数量始终居高不下，但2017年间这一数字明显降低，这主要是因为在西方盟军和伊拉克政府军的打击下，IS遭遇严重军事挫折，战场形势的不利，降低了“外籍战士”去往“哈里发国家”的意愿。如早在2016年9月，法国、意大利、比利时等国政府发布的去往IS的公民人数就在下降。即便如此，2016年10月，仍有2000名欧盟“外籍战士”滞留在伊拉克与叙利亚。

　　其二，“外籍战士”回流欧洲。随着IS在叙利亚与伊拉克的攻势受阻、所占领领土的萎缩，这一问题变得日益严峻。欧盟意识到，即使只有一小部“外籍战士”回流欧盟，它们构成的威胁也是相当严重的。尽管部分外流“外籍战士”在去往“哈里发国家”之前并未经历激进化过程，或者只是同情叙利亚的反对派或无辜平民，或者只是基于纯粹的冒险动机前往冲突区域，但通过在战斗中与极端分子相处、受到IS意识形态的浸淫或灌输，很多“外籍战士”很可能完成了激进化甚至极端化过程，愿意回流本国发动恐怖袭击。事实上，早在2016年5月，时任IS发言人的阿布·阿德纳尼（Abu Mohammed Al-Ad-nani）就号召其在欧洲和美国的支持者和战士在斋月针对这些国家发动攻击。欧盟另一个关切在于，激进化后的“外籍战士”回国后还可能煽动其他对社会不满者参与恐怖组织，或者向恐怖组织提供资金、后勤等方面的支持。

　　其三，欧盟意识到“外籍战士”的回流及可能发动的恐怖袭击，会对欧盟的社会团结产生难以预料的负面效果。对回流“外籍战士”发动恐怖袭击的恐惧，导致欧盟成员国社会内部对构成“外籍战士”的主要群体——边缘化的穆斯林——产生猜忌和厌恶情绪，甚至演变为反穆斯林群体的民粹主义浪潮。而遭遇歧视、进一步被边缘化的穆斯林群体，则有可能出现更多的激进化现象，如此形成一个歧视—激进化—攻击—暴力回应的恶性循环。近年来，源自于中东地区的大量难民涌向欧洲，以及在此过程中出现的“外籍战士”混杂其中、一些欧盟公民遭到难民性侵、难民问题加重欧盟成员国的财政负担等问题，导致近年的欧洲政坛明显右倾。如策划2015年11月巴黎恐怖袭击的恐怖分子中，就有以难民身份进入欧盟的人员，这给欧盟及其成员国对难民与恐怖分子之间进行明确区分造成了诸多麻烦。

　　其四，欧盟担心“潜伏的恐怖网络”和未能成功外流至IS的“独狼”恐怖分子发动恐怖袭击。所谓“独狼式恐怖袭击”（lone-wolf terror-ism），是一种“被意识形态驱动的、由个人策划与实施的、在没有其他人或团队与之协作时使用或试图使用的暴力”。由于IS密集和高效的网络宣传策略，世界上许多地区的激进分子受到“伊斯兰国”意识形态的蛊惑，从而发展为“独狼”恐怖分子。近年来，欧美国家遭受独狼式恐怖袭击的次数在增多。据统计，2015年欧洲安全与合作组织国家共发生67起与IS有关的恐怖袭击，共导致313人死亡，其中独狼式恐怖袭击致死人数占到恐怖袭击致死总人数的22%。2016年，独狼式恐怖袭击更为猖獗。2016年6月14日发生在美国佛罗里达奥兰多（Orlando）、2016年7月16日发生在法国南部旅游城市尼斯（Nice）的恐怖袭击，均属于独狼式恐怖袭击。与“独狼”恐怖分子一样难以预料的，是那些未能成功抵达“哈里发国家”或选择主动潜伏在本国境内的“潜伏恐怖网络”。待到时机成熟，它们就可能启动恐怖图谋，发动恐怖袭击。如法国2015年1月《查理周刊》总部所遭遇的恐怖袭击，就是由潜伏的恐怖网络发动的。

　　毫无疑问，在欧盟认定的这四种威胁中，当前最紧迫的威胁是“外籍战士”的回流问题。对于外流至其他国家或地区参与“圣战”人员的回流比例，学术界已做过一些经验研究。如海格哈姆曾对“外籍战士”回流后从事恐怖活动的相关情况进行过研究。海格哈姆通过各种渠道收集了1990年至2010年西方外流至冲突地区（包括阿富汗、车臣、波斯尼亚、索马里等国）“外籍战士”回流后的情况，发现从事恐怖活动的回流人员只占所有回流人员比率的1/9，但当他们真正介入恐怖活动之中，这些恐怖袭击得以实施的比率将提高1.5倍，致死人数也会扩大2倍。尽管海格哈姆的研究对象只涵盖西方的“外籍战士”，而且他也承认所获得的数据并不全面，但他的研究仍是目前学术界为数不多专门研究“外籍战士”回流及可能后果的经验性研究成果。据此，如果苏凡集团有关已有1200名“外籍战士”回流欧盟的数据具有可信性，那么，至少有133名回流人员可能在欧盟境内发动恐怖袭击。这对于欧盟安全而言，其威胁是非常严重的。

　　事实上，不仅欧盟及其成员国官方对“外籍战士”带来的威胁忧心忡忡，欧盟公民也对此忧惧不已。欧洲大陆恐袭事件频发以及中东（尤其是叙利亚）难民大规模涌入欧洲带来的社会问题，已让欧盟公民产生了强烈的不安全感。如在2011年6月，即在欧盟大规模出现“外籍战士”外流之前，由欧盟委员会主持的“欧罗巴晴雨表”（Eurobarometer）公共舆论调查结果显示，欧盟公民认为经济与金融问题才是欧盟整体（34%）与各国（33%）面临的最主要问题，恐怖主义屈居第二（欧盟与各国层面的比率分别为33%与25%）。4年之后的2015年，同样是由“欧罗巴晴雨表”进行的民意调查结果却发生了显著变化。2015年3月，即法国《查理周刊》恐袭事件发生后，有49%的受访者认为，欧盟面临的最重要问题是移民与恐怖主义，遥遥领先于失业、经济形势、犯罪等经济社会问题带来的威胁（27%）。在2015年“欧罗巴晴雨表”的舆论调查中，有65%的受访者认为恐怖主义——包括“外籍战士”现象——是对欧盟内部安全的重要挑战。不仅如此，有三分之二的受访者认为欧盟接下来三年里所面临的反恐形势会更为严峻。这符合2015年以来欧盟反恐形势的客观状态。

　　不过，欧盟公民虽对包括“外籍战士”回流等涉恐现象整体很担忧，但在不同欧盟国家，担忧程度有一定差别。如根据上述“欧罗巴晴雨表”的调查结果，法国受访者认为恐怖主义是首要安全威胁的比例为60%（2011年为23%），荷兰是57%（2011年为33%），比利时为56%（2011年为31%），丹麦为60%（2011年为53%），马耳他的比率最高，达到62%（2011年为27%）。在欧盟国家普遍拉响反恐警报的紧急时刻，欧盟公民倾向于将穆斯林群体，尤其是来自于中东的难民问题联系起来进行审查。如在2016年7月由皮尤民意调查公司进行的有关难民与恐怖分子之间关联的舆论调查中，在被调查的10个欧盟国家中，有8个国家超半数的受访者认为，涌入的难民提高了它们国家发生恐怖袭击的可能性。值得指出的是，对难民的警惕与对“外籍战士”主要来自穆斯林群体的直观认识，并未带来欧盟公民对穆斯林群体的认知发生明显改变。如由皮尤研究公司在法国、德国这两个拥有较多穆斯林人口国家进行的连续舆论调查结果显示，在2014年法国和德国对穆斯林持积极看法的比例分别为72%、58%，而持消极看法的受访者比例分别为27%、33%;而在《查理周刊》恐袭事件发生后，法德两国对穆斯林持积极看法的比例均有所上升，分别为76%、69%，而持负面看法的比例均下降为24%。英国也遵循类似趋势。

　　欧盟官方和民间对发生恐怖袭击的恐惧和焦虑，带来了非常明显的政治效果。尽管整体上欧盟的恐怖袭击似乎并未带来歧视和排斥穆斯林群体的后果，但考虑到民意调查结果中存在着“偏好伪装（Preference Falsification）”的现象，以及包括欧盟国家在内的西方国家一向存在“伊斯兰恐惧症”，故舆论调查所显示的欧盟成员国公民对穆斯林群体的认知在多大程度上具有真实性，需要谨慎对待。而就实际政治发展态势而言，形势远比上述调查结果要严峻。如“欧洲反种族主义网络”注意到，近年来，欧洲的“伊斯兰恐惧症”正在发酵。如2014年有多达三分之一的穆斯林遭遇过此类事件。2015年1月法国《查理周刊》恐袭事件发生后，反映“伊斯兰恐惧症”之类的事件在2015年第1季度即达到222起，增长率达到500%。在丹麦、德国等地，还曾发生过反穆斯林集会，参与者喊出了“阻止欧洲的伊斯兰化”、“欧洲是欧洲人的欧洲”等口号。在英国，社交媒体上不仅充斥着对“外籍战士”回流后在本国发动恐怖袭击的担忧，而且还形成了一种支持政府针对回流“外籍战士” 采取非常规措施的舆论氛围。在此背景下，不难理解为何近年来欧洲政坛正在历经右倾化。

　　在官方和民间均将恐怖主义视为欧盟面临的首要挑战的情况下，“外籍战士”的回流问题正在历经“安全化”（securitization）进程，逐渐成为一个亟须处理且紧迫性超出其他议题的重大问题。鉴于“伊斯兰国”已宣告被击溃，欧盟“外籍战士”的外流已不再是一个迫在眉睫的问题，下文将主要针对欧盟为应对“外籍战士”回流问题所采取的主要措施进行梳理。

     二、欧盟及其成员国应对“外籍战士”回流的主要措施

　　“外籍战士”的扩散与回流是一个世界性现象，需要国际社会从全球治理的高度对此加以应对。由于世界上有100多个国家的公民外流至叙利亚、伊拉克等地参加“圣战”、成为“外籍战士”，故国际社会在认识和应对此问题时颇为难得地达成了一定共识。如2014年9月24日，联合国安理会第7272次会议专门针对“外国恐怖主义战斗人员”（即本文所称的“外籍战士”问题）通过了第2178（2014）号决议。该决议将“外国恐怖主义战斗人员”界定为“前往其居住国或国籍国之外的另一国家，以实施、策划、筹备或参与恐怖行为，或提供或接受恐怖主义训练，包括因此参与武装冲突的个人”。为了有效应对“外籍战士”问题，该决议呼吁成员国“需要全面处理根本因素，包括防止激进化演变为恐怖主义，阻止招募活动，限制外国恐怖主义战斗人员的旅行，阻止对外国恐怖主义战斗人员的财政支助，打击可能助长恐怖主义的暴力极端主义，制止煽动基于极端主义和不容忍的恐怖主义行为，促进政治和宗教容忍、经济发展以及社会凝聚力和包容性，结束和解决武装冲突，并帮助重返社会”。

　　联合国第2178（2014）号决议的通过，为包括欧盟在内的国际社会采取相应措施应对“外籍战士”提供基础性的框架文件。不过，由于外流“外籍战士”人数众多，与叙利亚和伊拉克等冲突区域地理距离较近，以及欧盟境内恐袭事件频发导致的政府和民间压力倍增，故在联合国第2178（2014）号决议提出的原则性应对措施基础上，欧盟及其成员国还采取了一定特色的回流人员应对措施。由于欧盟成员国数量众多，而且各国所采取的具体应对措施有或多或少的差异，故本文将主要梳理欧盟或其成员国针对回流“外籍战士”采取的具有一定共性或者特色鲜明的应对措施，而且主要着眼于行政而非法律措施，即主要关注那些“由行政当局决定和发布（或密切参与其中）、只受较少司法审查，旨在领土范围内为预防恐怖主义所采取的限制性措施”。大体而言，欧盟及其成员国采取以下六个方面的主要措施来应对“外籍战士”回流问题。

　　（一） 在伊叙开展军事行动，尽可能多地消灭“外籍战士”

　　以美国为首的西方国家自2014年8月就组建了打击IS的国际盟军，通过空袭和派遣特种部队对参与IS的“圣战”分子进行清剿。按常理推断，这是预防和打击本国“外籍战士”最直接有效的途径。尽管美国宣称参与打击IS联盟的国家达到60多个，但真正参与军事行动——主要包括开展空袭和培训伊拉克军人——的联盟国家仅为20余个，其中约一半为欧盟成员国（如英国、法国、德国、比利时、丹麦、意大利、西班牙、瑞典、葡萄牙等）。尽管这些国家外流至伊拉克与叙利亚的“外籍战士”人数、与冲突区域的距离远近等因素，与它们参与打击 IS军事联盟并作出实质性军事贡献之间不存在线性的因果关系，然而，通过军事行动消灭极端分子和恐怖分子、提前防止他们的回流，仍是欧盟国家参与军事联盟的重要考虑。现在来看，美国领导的军事打击行动，在一定程度上的确削弱了IS等恐怖组织的有生力量。如在2014年9月23日至2015年2月23日间，西方盟军仅在叙利亚就打死了1600余人，其中1464名死者为IS的战士，73名死者为“努斯拉阵线”的战士，而且这些死者多数为非叙利亚人。考虑到西方盟军在伊拉克的攻势更为猛烈，可以想象西方盟军在伊空袭的致死人数更多。

　　由于在叙利亚与伊拉克开展军事行动杀死本国的“圣战者”，涉及伤害本国公民的性命等敏感的法律与伦理问题，故此前西方国家拒绝承认这是一种应对本国“外籍战士”的方式。然而，随着国际社会就IS威胁到国际和平与安全达成基本共识，尤其是随着IS在伊叙两国节节败退使“外籍战士”回流问题变得日益迫切，西方国家开始明确表示通过军事手段消灭本国的“外籍战士”是减少他们回流的最佳方法。如法国国防部长弗洛朗丝·帕利（Florence Parly）在2017年10月明确表示:“如果圣战分子死在这场战斗中，我认为那是最好的结果”;美国负责协调打击加入IS联合行动的高级特使布雷特·麦格克（Brett McGurk）也表示:“我们的任务是确保任何从外国进入叙利亚加入IS，并且还留在这里（叙利亚）的外国战士死在叙利亚”，“如果他们去往拉卡，那么他们将死在拉卡”。尽管西方国家深知，在战场上全部消灭本国“外籍战士”的可能性不大，但通过军事打击，可以最大限度地降低“圣战”分子的回流规模，这也是避免他们对国土安全造成威胁的最直接有效的办法。

　　（二）没收外流“外籍战士”的护照或取消其国籍，阻止其回流

　　为了避免外流“圣战者”回国制造恐怖袭击，欧盟早已启动了取消外流人员国籍的行动。自2014年起，西方国家争先恐后地修改规章或通过新的法律，以取缔那些被怀疑参与外流至伊、叙两国参与IS等恐怖组织的本国公民的公民权，或没收其护照。在短短2年多的时间里，有超过半数的西方国家要么已通过、要么提交了相关法案。截至目前，至少有11个国家已经通过了相关法案，包括澳大利亚、匈牙利、比利时、加拿大、丹麦、法国、荷兰、瑞典、瑞士、英国、美国。其中，多数为欧盟国家。尽管这些国家通过的法律有一定差别，但它们的主要目标是一样的，即剥夺那些成为“外籍战士”和“独狼”恐怖分子的国籍。许多法律对所涉及人员的界定非常宽泛，即包括有意外流参与恐怖组织的个人，也包括在国外冲突地区作战的个人，自然也包括那些直接参与恐怖活动和支持恐怖主义的人员。在西方国家，取消国民公民权的做法并非没有先例。事实上，有近一半的欧盟国家早已规定那些向其他国家效忠的公民可被取消国籍，如比利时、塞浦路斯、爱沙尼亚、希腊、爱尔兰、立陶宛、马耳他、罗马尼亚、斯洛文尼亚。不过“外籍战士”回流现象所带来的严峻威胁，促使欧盟国家迅速将取消国籍或公民权的做法用于“外籍战士”。

　　欧盟国家在取消外流“外籍战士”国籍的同时，还通过取消护照的方式阻止人员外流，不过这些措施实施起来力度有限。以英国为例，尽管政府并未披露被取消英国国籍的外流“圣战者”准确人数，但截至2016年6月，有30余人受此惩罚。英国的行事依据是1981年的《英国国籍法》，此法经多次修正以扩大适用范围。根据该法，拥有双重国籍的公民，包括2002年后在英国本土出生的双重国籍公民，一旦被认定“取消国籍有益于公共产品”，那么英国国务大臣可以发布命令取消其国籍。在没收护照方面，英国2015年通过的《反恐与安全法》规定，行政官员可以没收那些有意去往国外参加恐怖活动人员的护照。同年，英国还拟定新的措施，即“临时拒斥命令”（temporary exclusion order，TEO），规定那些身处英国国土之外且被怀疑在国外参与恐怖活动的国人两年内可被禁止入境，这实际上是使这些人的英国护照自动失效。不过，截至2016年12月，英国尚未针对特定个人发布“临时拒斥命令”。 在法国，除了取消可疑外流人员的国籍外，行政机关还颁布了出行禁令。如在2014年11月至2016年4月间，法国议会委员会发布了308次出行禁令，56名人员被行政当局起诉。其中，只有4项出行禁令被法庭推翻。根据英法两国针对本国“外籍战士”外流与回流的举措，可管窥欧盟国家在此问题上所表现出的警惕态度。

　　（三） 启用“智能边界”管理系统，以识别和拦截回流“外籍战士”

　　为了打击欧洲的有组织犯罪活动，尤其是为了识别本土极端分子和拦截回流的“圣战者”，欧盟启动了一系列涉及边界管理的新工作计划。2016年4月，欧盟启动了“欧洲旅客姓名登记”（PNR）系统，将于2018年5月在欧盟范围内全面实施。此外，在2017年3月7日，欧盟理事会采用了一套有关进出欧洲的新管理系统，这套系统适用于所有非欧盟人员。该系统主要用来采集外来人员进出欧洲的入境、离境、拒签记录、身份证明文件、护照等文件，包含四个手指指纹的身份数据、脸部照片等信息。而这两个已经启用的人员出入境管理系统，事实上是欧盟委员会早在2013年2月既已批准和筹备组建的“智能边界”（Smart Border）管理系统的一部分。通过多年的测试、评估和试运行，欧盟希望“智能边界”管理系统将于2018年正式投入使用。据估计，一旦全面启用该系统，欧盟将至少投入10亿欧元，而这还不包括成员国为维护这套系统需要追加的投入。欧盟之所以急迫地启用“智能边界”系统，一个重要原因是希望借此提高识别和拦截“外籍战士”的效率。

　　能否有效地拦截回流的“外籍战士”，很大程度上取决于政府是否掌握了回流人员的准确信息和进行有效的国际合作。在此方面，欧盟及其成员国也做了不少努力。如数个欧盟国家遵照《海牙—马拉喀什备忘录》（The Hague-Marrakech Memorandum）中有关如何更有效地打击“外籍战士”的相关规定，加大了情报共享的力度，如向多边或地区层面的“外籍战士”数据库提供或获取适时情报信息。截至2016年7月，国际刑警组织已收集来自世界60余个国家7500名“外籍战士”的信息，其中比利时、荷兰、俄罗斯、塔吉克斯坦是主要的信息提供者。而欧盟刑警组织所掌握的“重点旅客”（Focal Point Travellers）数据库收集了超过3000名已被证实为“外籍战士”的人员信息。2016年5月，欧洲议会全体会议还表决通过了旨在加强欧洲刑警组织反恐能力的一系列新规定，如要求欧盟成员国提供欧洲刑警组织在反恐和打击有组织犯罪行动中所需要的数据等，并赋予欧洲刑警组织更多权力。除了加强能力建设，欧盟还致力于增进与其他多边机制合作拦截和打击“外籍战士”的力度。如2015年10月，欧盟与东盟启动了“欧盟—东盟移民与边界管理项目”，通过提高东南亚国家的边界管理能力，以更有效地防范和打击“外籍战士”和跨国有组织犯罪分子。总之，欧盟寄希望通过御威胁以国界之外，防止“外籍战士”大规模回流本土。

    （四）逮捕和审讯回流“外籍战士”

　　为了更有效地逮捕那些企图在欧盟内部发动恐怖袭击的回流人员，欧盟在很短的时间内相继采取了一系列措施。如2015年12月15日，欧洲委员会建议组建一个新的机构以代替欧盟边防局（Frontex），并赋予其更多权限，同时建议组建“欧盟边界与海岸警卫队”，与各国边界管理机构同时工作，以更有效地拘捕可能的恐怖分子。2017年2月16日，针对“独狼”恐怖分子和回流的“外籍战士”，欧盟议会批准了一项新的命令，扩大了欧盟的刑事预备措施的行动内容，涵盖了欧盟公民外流参与恐怖组织及回流欧洲发动恐怖袭击的各个环节，如人员招募、培训、嫌疑犯的认定、从事煽动 活动或资助恐怖组织等。不仅如此，为了协调增强欧盟这一超国家机构的反恐能力与效率，欧盟甚至考虑组建欧洲调查与反恐局（European Bureau of Investigation and Counter-Terrorism），以调整和加强欧盟既有涉恐机构的职能。欧盟之所以在最近几年密切地出台或筹划对涉恐机构进行调整的方案，主要是因为在频繁的恐怖袭击面前，欧盟充分地意识到“欧盟对恐怖主义做出有效与快速应对的能力不足”，为此，欧盟认为:“如果成员国之间不追求排他性的反恐能力，安全才能得到更好的保障，因此，欧盟建议需要形成共享能力，以促进欧盟确立起处于司法控制下的整体调查与情报能力。”这是提高欧盟应对和打击“外籍战士”和各种跨国有组织犯罪能力的根本途径。

　　对于那些已被逮捕的参与IS等恐怖组织的回流“外籍战士”，欧盟建议和督促成员国启动对他们的审讯或监视工作。其中，那些被认定可能威胁到欧盟安全的人员往往被处以重刑。如2014年12月，英国判处两名从叙利亚返回的年轻人以13年监禁，罪名是他们企图在英国开展恐怖活动。2015年，欧洲法院通报了12个欧盟成员国开庭审理的218宗与恐怖主义有关的案件，涉案人员达到了514人。目前，瑞士正在处理的相关案件为26宗，西班牙认定11人有罪。这些动态，充分说明了欧盟国家正以非常急切的态度处理涉恐案件。不过，尽管欧盟及其成员国正在加速对各自的司法体系进行修正或完善，但相对于高效的行政措施，司法审讯显得冗长，而且由于证据收集的困难，此方式并非欧盟及其成员国应对回流“外籍战士”的首要手段。如法国在恐怖袭击事件发生后，多次延长国家紧急状态的时限，在很大程度上是为了避免使用司法手段应对恐袭事件时出现的低效、冗长等问题。

　　（五）启动复员与融入计划，督促回流“外籍战士”去激进化

　　对于那些被发现和逮捕的回流“外籍战士”，除了投入监狱，欧盟国家也会根据具体情况决定是否将他们纳入复员或融入计划，使他们实现去激进化（de-radicalization）的目标。去激进化是一种“社会和心理过程，通过这一过程，个人对暴力极端主义的认可和介入程度降低到这样一个程度，即不再具有介入和参与暴力行动的风险”。除了使激进分子放弃使用暴力手段或极端信念，去激进化也指政府针对激进或极端分子所采取的政策或倡议，“这些倡议，致力于通过针对具体或相关的脱离（disengagement）问题，以降低被重新冒犯（re-offending）的风险”。在本文的使用过程中，去激进化既指极端分子放弃使用暴力的过程，也指政府为使激进分子放弃暴力信念的政策举措。复员或融入计划的核心在于通过吸纳和借助家庭和社区等行为体的介入，为回流人员提供一个包容性的环境，促进其参与而非隔绝于普通生活，最终达到使其放弃极端主义思想的目标。

　　经过多年的摸索与实践，欧盟及其成员国已经形成了多样化的去激进化项目。这些项目的基本精神，反映了欧盟“激进化观察网络”2013年所发表的一份宣言提出的要求，即去激进化项目要求“从微观到宏观层面上一系列行为体的对话与参与，比如家庭（包括直系到延伸的亲属）、社区成员及其领导者、宗教学者、教师、地方当局、警察、情报机构等”。在欧盟成员国中，比较知名的激进分子复员或融入计划是丹麦实施多年的“奥尔胡斯模式”（Aarhus Model）。该模式的特征在于:“拒绝对伊斯兰和穆斯林社区的污名化，而是将其视为关键的地方合作伙伴，通过与它们接触在社会各个层面生产出富有意义的参与。父母、社区领导人、宗教领导人、执法人员在去极端化的几个阶段均被纳入进来，以免各个行为体之间的角色互相矛盾或彼此抵触。”除了丹麦，英国、德国、法国等欧盟国家也有自己的复员或融入计划。其中，英国和德国的去激进化项目也颇具特色。前者突出的是社区的作用，而后者主要源自于促使右翼极端分子去极端化的经验。大体而言，与沙特、埃及、马来西亚等发展中国家实施的复员计划强调神职人员的作用不同，欧盟启动的复员或融入计划突出的是非政府组织、社区、家庭等公民社会的作用。延伸到处理回流的“外籍战士”时，欧盟的 去极端化计划要求各种参与主体在一种合作与透明的环境中，与“外籍战士”进行密切但微妙的互动，以对他们的去极端化进程进行及时、有效的监控。（六）招募回流“外籍战士”充当情报机构卧底，为反恐斗争提供便利

　　除了投入监狱和鼓励重新融入社会，有部分欧盟国家尝试吸纳回流“外籍战士”充当间谍，为反恐斗争提供便利。情报机构试图发挥这些回流人员的优势，如具有“圣战”经验、熟悉恐怖组织的运行、了解恐怖分子的沟通方式、与其他恐怖分子存在既有联系等，为国家打击恐怖分子及其组织获取情报。利用曾经的极端分子揭露极端主义的残忍和野蛮行径，或通过其关系网络打入恐怖组织内部以获得珍贵情报等做法，在理论上的确是削弱和打击恐怖主义的有效途径。只是此类事件非常隐秘，具体案例较少被披露。不过近年来的确出现了一则与此类似且得到广泛关注的例子。2016年8月，美国乔治·华盛顿大学聘请一名前伊斯兰极端主义者——吉泽·莫顿（Jesse Morton）——担任该校反极端主义研究项目的研究人员。早在2015年，即莫顿在美国服刑期间，他已以美国联邦调查局（FBI）线人的身份工作过。莫顿原本刑期为11.5年，得益于2015年与FBI的合作，他入狱4年即被释放。不过，除了曾向FBI接头人报告过2017年6月3日英国伦敦桥恐怖袭击事件主谋胡拉姆·布特（Khuram Butt）的行踪外，莫顿的其他“贡献”并未得到披露。

　　在国际社会中，明确表示要利用前“圣战者”为情报机构服务的国家尚不多见，英国是先行者。据英国情报机构军情五处（MI5）2017年10月的估计，已回流英国的“圣战者”约为5600人。加上近年来英国发生了多起恐袭事件，导致军情五处局长安德鲁·帕克（An-drew Parker）在2017年11月17日预言，英国面临“最为严峻的恐怖主义威胁且发生新的恐怖袭击不可避免”。强烈而紧迫的威胁认知，促使英国决定采取非常规方式应对“外籍战士”回流等涉恐问题。据英国媒体2017年11月中旬披露，英国情报部门正在招募一批回流的“圣战”分子充当卧底。根据军情五处的计划，那些能够证明自己已完成了去激进化过程的回流人员，如果愿意，在接受必要的间谍技巧训练和一段时间的“再教育”，足以确保其完全放弃了极端主义思想之后，他们可以加入英国本土的恐怖组织或者重返伊叙两国以充当间谍。作为补偿，卧底至少5年时间后，这些前“圣战”分子可以得到赦免。尽管面临争议，但英国的计划仍得到不少人的支持，他们认为这是反击恐怖主义的有效武器。基于“以子之矛攻子之盾”的确是应对恐怖主义的一种可行路径，估计会有部分国家会效仿英国的做法。

　　三、对欧盟及其成员国应对措施的简要评价

　　欧洲国家为应对“圣战”分子回流所采取的上述措施并非没有问题。近年来欧洲伤亡惨重的恐袭事件频发，从一个侧面说明欧盟及其成员国的应对措施并不能杜绝恐袭事件的发生。当然，由于恐袭事件具有极大偶然性，任何国家均没有绝对的把握实现这一目标。不过，明晰欧洲国家应对措施的不足，或许能为国际社会应对这一问题提供一定启示。故评估欧盟应对回流“外籍战士”的措施，具有一定的现实意义。

　　大体而言，欧盟采取的上述措施至少存在以下问题:

　　（一）“外籍战士”的概念含混，影响应对措施的有效性

　　如前所述，目前学术界并未就“外籍战士”的定义达成一致意见。概念上的分歧，影响到应对措施的适当性与有效性。如在实际操作过程中，联合国安理会所使用的概念是“外国恐怖主义战斗人员”，而欧盟、美国等西方国家主要使用“外籍战士”的概念。相对前者，“外籍战士”的概念更为宽泛也更为含混。事实上，不仅“外籍战士”外流至冲突地区的动机不尽相同，而且他们在冲突区域承担的角色也有所差异，即使回流后他们的身份也截然有别。就外流动机而言，“外籍战士”外流的动机至少有地位寻求、荣誉寻求、复仇寻求、冒险寻求四类。鉴于此，有学者建议，有必要严格对“外籍恐怖分子”与“外籍培训人员”（foreign trainees）做必要区分，因为只有“外籍恐怖分子”才会对国家安全构成严重威胁，而“外籍培训人员”回流后对国家安全的威胁是不确定的。而在冲突地区，“外籍战士”所从事的活动不仅有分工，而且会根据个人能力和组织所面临的攻击形势进行调整。一般而言，“外籍战士”在冲突地区往往承担四类基本工作:第一类是参与战斗的直接行动;第二类是在前线向战斗人员提供操作支持;第三类包括从事采点、招募、筹措资金、媒体宣传等运动支持;第四类是提供交通工具、通讯、伪造身份文件、维持社会秩序、照顾老弱病残等后勤支持。而在冲突结束之后，未成为“烈士”的“外籍战士”部分可能辗转冲突区域作战，成为“老兵”;部分会成为培养和招募新“圣战者”的“招募者”;还有部分成为放弃极端观念、回复正常生活的“融入者”;最后一类是在回流后针对本国发动恐怖袭击的“恐怖分子”。然而，在当前应对回流“外籍战士”的过程中，或许是因为形势过于迫切，或许是因为操作起来过于复杂，欧盟并未对不同“外籍战士”的不同外流动机、在冲突区域所从事的不同工作、回流人员回国身份的具体变化等进行细致区分，这些既可能夸大了所面临的威胁、扩大了打击面，也降低了应对措施的针对性，耗费了宝贵的反恐资源，因此受到批评。

　　（二）应对措施有转嫁责任的企图，会带来恶化其他国家安全形势的后果

　　无论是通过启动“智能边界”计划项目，还是取消外流人员的国籍和没收他们的护照，抑或让外流“圣战”分子畏惧于回流被捕后面临漫长刑期的前景，欧盟及其成员国采取的强力措施带来“圣战”分子无法或不愿回国的客观后果。如此，许多“外籍战士”只能选择留在中东或去往其他冲突地区继续开展“圣战”。当他们以“圣战”为业，首先会使原本混乱不堪的中东局势无法得到有效改善，其次也会在世界其他地区传播“圣战”理念和煽动其他人参与“圣战”。更严重的是，当欧盟成员国竞相通过单边行为取消本国“外籍战士”国籍的方式应对“圣战者”的回流，国际社会就会出现许多无国籍人员。这不仅严重违背了国际公约中有关国家需要承担对本国公民义务的相关规定，严重侵犯了各国“外籍战士”的权利， 而且歧视性的应对措施会进一步激化边缘人群，尤其是那些具有激进化趋势的个人，会走上极端化甚至接受恐怖主义的道路，这也有违欧盟采取相应措施的初衷。基于此，塔玛拉·莱恩（Tamara Laine）断言:“没有国际合作与对话，当前取消具有安全威胁个人国籍的趋势，潜在地损害和削弱了全球反恐和维和的努力。”换言之，西方国家虽然规避了风险，但通过转嫁责任，它们的举措客观上恶化了他国甚至整个国家社会所面临的安全形势。历史案例已经充分说明了这种可能性的存在。如西方“外籍战士”曾广泛流窜于阿富汗、车臣、波斯尼亚、索马里等地，不仅延长了当地冲突的时间，而且还培养出一批批的“圣战”分子。就此而言，欧盟独善其身的做法，具有以邻为壑的后果。

　　（三）压制性的措施并不能确保圣战分子的去激进化

　　欧盟及其成员国在意识到“外籍战士”回流问题的严峻性后，针对被捕人员采取了非常严厉的惩罚措施。这种趋势已经蔓延整个欧洲。然而，将回流人员投入监狱，或许不是促进回流人员去激进化的有效方式。因为这种方式至少存在三个方面的问题:其一，取证困难，很难将不同动机的人员区分开来，也难以获得他们在冲突区域扮演何种角色等的准确情报，从而导致对不同类型的回流人群进行适度的量刑存在困难，甚至很难达到对其进行审判的门槛。其二，将回流人员一股脑地投入监狱，很有可能衍生出更多的极端分子或恐怖分子。因为极端分子云集的监狱往往是恐怖主义的“孵化器”，而不是极端主义的“剥离器”。那些具有“圣战”经历的回流者，在囚犯眼中往往享有较高威信。如英国军情五处就指出:“外籍战士获得了战斗经验、接受了培训、参与了海外极端分子的网络。这些在海外获得的技能、联系与地位，使他们回到英国带来了更大威胁，即使他们回国不直接实施恐怖袭击，与恐怖组织海外作战的经历，就能带动其他人的激进化。”在狱中，“外籍战士”能隐秘地传播“圣战”理念、组建“圣战”网络，从而带动一群狱友走上暴恐之路。研究结果表明，那些曾经参与过阿富汗抗苏战争的“圣战”老兵，在动员伦敦等地的“外籍战士”方面扮演了重要角色。正因如此，在荷兰、印度尼西亚、英国等国，被捕的回流“外籍战士”与暴力极端分子是与其他囚犯分开羁押的。由此可见，无论是基于人道主义的角度还是出于有效性的考虑，对回流“圣战”者不加区分地处以重刑，带来的结果可能是适得其反的。其三，如前所述，由于威胁突出、形势紧迫，欧盟成员国倾向于通过行政手段而非法律手段来应对“外籍战士”回流问题。然而，在此过程中出现了诸多侵犯人权的形象。如法国以反恐为由多次延长国家紧急状态，期间出现了大量违反人权现象，从而使反恐过程中自由与安全之间的矛盾再度凸显。总之，过于依赖行政措施反恐，造成了欧盟“人权捍卫者”形象严重受损。

　　（四）融入与吸纳为间谍的做法成本高昂，而且效果难料

　　首先，这些计划的成本不菲。复员或融入计划的重要内容，是通过向回流人员提供教育培训或就业指导，必要时向他们提供工作岗位，以加速恢复他们对社会的信任和归属感，从而彻底放弃极端主义信念。然而，营造这样一种包容性的社会环境代价不小，它需要家庭、社区、非政府组织、执法部门等行为体做相当大的长期投入。当前欧洲“圣战”回流人员的庞大规模，更使开展此类计划的成本急剧上升。欧洲国家能否有此能力和意愿进行长期投入，还有待观察。至少就欧盟现有的去激进化措施来看，相关政策至少面临个体层面的预防与干预缺乏明确的目标、评判标准强化了主流社会对穆斯林作为“嫌疑群体”的偏见这两个方面的严重问题。这些问题能否在欧盟针对回流“外籍战士”的去激进化过程中得到矫正或找到有效的解决方法，趋势不容乐观。其次，去激进化过程是可逆的。由于人的思想难以观察，故很难对一个回流人员是否真的实现了去激进化做出准确判断。不仅如此，去极端化是一个非常脆弱的过程，面临不少变数。即便经历了去极端化过程，偶发事件也有可能重新触发激进化机制。如回流人员会面临来自“战友”与同道、家庭与社会等方面的猜忌和压力，一旦处理不当，他们有可能重生怨恨或陷入绝望，从而铤而走险再次发动恐怖袭击。最后，对回流人员启动复员或融入计划和间谍招募计划，可能会使真正的极端分子争相回国，通过伪装、潜伏获得强力部门的信任和各种收益后，择机招募新的极端分子或重新开展恐怖活动。因为监管困难，难以察觉，从长远看，这些潜伏者极大地增大了欧洲国家面临的恐袭风险。

　　结 论

　　当前欧盟面临较为严峻的恐袭威胁，其中参与“伊斯兰国”等极端组织的“外籍战士”的回流是衍生这一问题的部分原因。屡发的恐怖袭击和“外籍战士”规模的庞大，不仅让欧盟及其成员国政府绷紧了神经，而且也在社会上形成了要求政府采取“例外”措施应对此问题的社会舆论。在此背景下，近年来欧盟及其成员国加快了行动步伐，尝试从采取军事行动、没收护照和取消国籍、加强边界拦截、进行逮捕审讯、开展去极端化项目、发展间谍以获得情报等方面入手应对此问题。但是，由于时间紧迫、问题严峻，在较短时间内集中出台的系列措施仍存在不足。如强力措施不仅有违人权规范和带来不可预知的负面后果，而且还恶化了世界上其他国家和地区的安全形势;而实施去极端化项目和发展间谍不仅成本高昂，而且很难保证激进分子的去激进化不会发生逆转，即难以确保相关措施的效果。

　　展望未来，即使欧盟及其成员国在短期内有效避免了回流“外籍战士”在境内发动大规模恐怖袭击，但考虑到以下四个方面的因素，欧盟面临的反恐形势仍将相当严峻:（1）经济条件较差的穆斯林年轻人口在增多;（2）随着“外籍战士”的大量回流，“圣战”倡导者的人数也会大幅增多;（3）当前伊斯兰世界此起彼伏的龃龉甚至冲突，为激进分子进行动员提供了理由;（4）信息网络与科技赋予了激进分子或恐怖分子丰富且隐秘的行动空间。这些整体趋势，为欧盟境内恐怖分子进行动员和发动攻击提供了肥沃土壤。当然，形势好转的可能性也是存在的，如大规模恐怖袭击的发生会引发穆斯林群体的舆论反弹，导致恐怖分子不得人心，其活动空间因此会遭到 严重压缩;或者欧盟的“圣战者”内部出现严重分歧，或其与极右极端主义之间爆发严重冲突，从而削弱了其动员能力，等等。不过，鉴于上述四个客观趋势并无立竿见影的解决办法，因此，可以推测，欧盟及其成员国在未来一段时间内面临的反恐压力不会得到明显改善。由此带来的结果是:一方面，欧盟面临的反恐形势不会立即好转;另一方面，恐袭事件的发生已经给欧盟造成了政治（包括物理安全）、社会与意识形态等方面的后果。可以预料，人们将见证欧盟未来的发展演变会受到反恐形势的诸多影响。

　　最后，有必要指出，尽管欧盟应对回流“外籍战士”所采取的措施存在诸多问题，但这些措施也有可借鉴之处。整体而言，欧盟及其成员国应对回流“外籍战士”的措施涵盖从阻止人员回流到人员回流后督促其去激进化等多个环节。虽然欧盟及其成员国尚未将它们整合为一个连贯和统一的回流应对战略，但它们已意识到应对恐怖分子的回流问题是一项系统工程，故采取的措施须具有全面性、灵活性等特征。总之，惟有多管齐下，尽力保证应对措施的周全性和适当性，才有可能将回流“外籍战士”对国家安全的威胁程度降至最低。