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钱粮亏空:大清繁华背后的危机

发布时间:2021-09-09
来源:中国社会科学出版社

清代康雍乾三朝,因政治、经济与文化繁荣、国力强盛,时人将这一时期誉为“康乾盛世”。其最大成就,就是在开疆拓土的基础上实现了中国的大一统。大一统是中国古代政治家追求的最高政治目标,它以广阔无垠的疆域和多民族一体的国家为标志。历史上,中国曾出现过几次大一统的局面,但是没有哪个朝代如清朝在开疆拓土六万余里后实施了有效的行政管辖,为近代中国奠定了辽阔的版图疆域,这是清朝对中国历史的最大贡献。

在传统社会,国家的强大与繁荣是以土地垦殖数字与人口数字来标识的,康乾时期的中国在耕地与赋税收入,以及人口增长方面都达到了传统社会的顶峰。耕地面积从顺治十八年(1661)的549万余顷,到乾隆年间增加到741万余顷,国库存银也从二千余万两增至七千余万两,而乾隆五十七年(1792)各省奏报的人口数在三亿多,这足以证明清朝可以养活不断增长的人口,是一国力强盛的国家。而且,在这一时期,中国的丝绸、茶叶、瓷器远销欧美,在对外贸易中一直保持着不同程度的出超水平,与欧洲同为世界上两个最大的经济体。然而,就是这样一个强盛的清朝中国,在道光二十年(1840),随着一场鸦片战争的失败,成了西方列强角逐的猎场。

那么,清朝的盛世是如何轰然崩塌了呢?尽管我们习惯于将康乾盛世的终点标记在乾嘉之际,在回顾与反思中国落后于西方世界的原因时,注意到了专制政治对人们思想的钳制,闭关自守限制了时人的眼界,以及老年皇帝的固步自封、盲目自大,权臣和珅贪赃枉法对官僚队伍的影响等。但这些都属于历史进程中最易被人看到的政治腠理,而钱粮亏空作为财政体制及制度上的一颗毒瘤,它已经侵入了国家的肌肤,伴随盛世的光环如影随形,是盛世中潜在的隐患。

从清朝处理钱粮亏空案的过程来看,其政治节点可划分为三个阶段,即康雍、乾隆,以及嘉道;在这个纵向的过程中又并行着清查过程和追补过程。因钱粮亏空涉及国家吏政、财政、权力与制度等,对其过程的考察或可为我们提供一些带有全局性的思考。撮其要者,铺陈如下。

第一,康雍时期,是钱粮亏空从康熙朝的“肆虐”到雍正朝被整肃的过程。

在中国历史上,康熙皇帝以其守成兼创业的历史功绩摘取了“千古一帝”的桂冠,然而,在“杰出君主”的光环下,由其推行的宽仁政治中的非理性因素甚或错误往往被忽略掉了,官僚政治体制下惯于滋生的弊症也被淡化了,而对清朝国家的财政进行侵蚀的钱粮亏空案,正是从康熙中期开始形成蔓延的态势,在康熙后期更是呈现出不可遏制的势头。尽管康熙朝制定了一系列相应的管理与惩治措施,但是全国各省“屡以亏空见告”的现象,以及由此滋生的官场腐败也成愈演愈烈之势。从康熙朝揭出的亏空案来看,无论是仓谷还是库银亏空,大多发生在军需、赈济、南巡等国家重大活动期间,亏空的原因又都与筹集经费有着直接的关系。但是,有关亏空的具体状态、亏空的原因,以及官员应该承担的责任等都在康熙帝“概从宽典,不便深求”的宽松政治环境中被模糊处理了,官僚政治中的腐败也大都被悄然遮掩了。

钱粮亏空-1

雍正帝继位,迎接他的除了合法性危机之外,便是钱粮亏空案的不可胜计。据时任兵部右侍郎的李绂奏报,“自康熙十八年至五十三年,直省止亏空银八百余万两,米谷一百九十余万石。自五十四年至六十一年二月,直省乃亏空银九百一十三万余两,米谷二百四十二万石”。亏空钱粮的数额高达二千万两左右。而亏空势态的严重性,也超出了时人的想象。正如翰林院检讨汤倓所说:“天下州县亏空者极多,陕西、山西、四川累岁军兴,亏空尚属可原。以臣所闻,如直隶、山东、湖广竟少不亏空之州县。”

与康熙帝将钱粮亏空的原因归结为因公挪用的认识不同。雍正帝指出,“近日道府州县亏空钱粮者正复不少,揆厥所由,或系上司勒索,或系自己侵渔”。而且他认为,这种状态是因朝廷“未曾将侵蚀国帑、贪取民财之人置之重典”,而造成吏治日渐腐败,国家财政已然空虚的局面。所以,雍正帝在登基一个月后,从清理钱粮亏空、回归国家财政出发,开始整治官场的贪腐。

雍正朝政治向以严猛著称,而清查亏空更是犹如一场政治飓风,将所有的官员卷入其中,其手段之厉,尤其表现在追赔上。所谓“凡有亏空,无论己经参出及未经参出者,三年之内务期如数补足”,“如限满不完,定行从重治罪。三年补完之后,若再有亏空者,决不宽贷”。而当第一个三年没有实现清查的目标之后,又进行了第二个三年的清查,并将清查的重点放到了更加难以查清的粮食亏空上。其间,雍正帝始终践行着打击贪官、将其追到山穷水尽直至变为穷人的政治诺言,并以政治飓风的速度和势头扫荡着官场中的污浊之气。直至雍正八年(1730),雍正帝基本实现了预设的政治目标。是年二月,他在给内阁的谕旨中说道:“近观各省吏治,虽未必能彻底澄清,而公然贪赃犯法及侵盗钱粮者亦觉甚少,是众人悛改之象与朕期望之意相符,亦可遂朕宽宥之初心矣!”对此,乾隆皇帝登基后也作过这样的评价。他说:“我皇考临御以来,澄清吏治,凡此等官侵吏蚀之习久已弊绝风清。”“人而能为清官也。”

钱粮亏空-2

但是,有一点需要注意,就是最终在追缴亏空钱粮上取得成效的,却不是政治手段的严猛,而是通过耗羡归公的制度改革,以归公的耗羡银两弥补了占亏空总量绝对多数的“无着亏空”。

其时,虽然没有具体的数据可以说明无着亏空银两在整个钱粮亏空中所占的比重,但其数额之大是可以推断的。如山东亏空“无着银三十万余两,无着谷十二万五千余石”。两江亏空钱粮多达320余万两,虽不能尽归无着,但因亏空年久,催征徒有其名,尽管实施了从抄家、籍没财产,到分赔、代赔等诸多手段,但追缴的实际数额仍是十分有限的,且无着亏空银两需要诸多官员以俸银分赔的后果是严重的。例如,甘肃省历年久悬的29万余两“无着亏空”,“皆系文武各官俸工捐还之项”,面对这一奏报,雍正帝在朱批写道:“俸工万万不可捐,至武弁更令人可骇!”这表明当时追缴亏空钱粮已经陷入了无从可追的困境,而对官员特别是武官俸银的摊扣,更是自毁国家武备之举。

于是,当山西、山东、河南等亏空较为严重的直省率先以耗羡银两弥补本省的无着亏空,并以此奏请倡行全国之后,雍正帝毅然在此基础上实施了耗羡归公的改革。随后,伴随耗羡归公在全国逐渐铺开,各省无着亏空银两大都得以弥补,户部的库银积存从雍正元年的2371万两余,在雍正四年翻倍达到4740万余两,雍正八年增至6218余万两,已接近于清朝存贮的最高额7000万余两。

从表面看,在康熙与乾隆各自用六十余年开疆拓土的业绩面前,雍正朝十三年的统治似乎相形见绌。其实不然。如果没有雍正帝的系列改革就不会有自康熙到乾隆的继往开来。没有雍正帝的铁腕反腐,更不会有国家开创盛世的政治环境。特别是雍正帝针对钱粮亏空所进行的官场官风的整饬,致“世风丕变。”因此,雍正朝的十三年是成就康乾盛世的重要时期,而其中在反腐治吏上最大的举措,莫过于清理钱粮亏空。

第二,乾隆时期,伴随国家盛世走向高点,钱粮亏空及其腐败卷土而来。

从乾隆初政的政治环境看,的确少有亏空案的发生,所谓“世宗宪皇帝惩戒贪墨,执法不少宽贷,维时人心儆畏”。“虽满汉官员等用度不能充余,然无甚贫甚富之别。”所以,乾隆帝承继的是国泰民安、吏治清明的集权政治国家,官僚群体形成一个“无甚贫甚富之别”的阶级状态,很似一个王朝的创建伊始。

然而,贪腐历来是无孔不入地冲击着官场,钱粮亏空随着乾隆初政的某些“宽纵”措施,在短短十数年后再度成为清朝财政上的一颗毒瘤,在雍正朝被严厉打压下去的钱粮亏空案在各省泛滥开来。而权力的牢笼一旦被打开,便难以抵挡利益的诱惑,吏治腐败的现象开始反弹。乾隆帝执政不过十一二年的光景,便发出“近来侵贪之员比比皆是,或由水懦之失”的感叹。至乾隆中后期,钱粮亏空更是演变成由总督与抚藩等封疆大吏婪索侵欺形成的腐败大案。

例如,乾隆四十六年(1781),由甘肃布政使王亶望主导的捐监捏灾冒赈案,被乾隆帝称为“实为从来未有之奇贪异事”,查出历任亏空有着银两40余万、无着银两80余万;乾隆四十七年,山东巡抚国泰的暴敛受贿案,查出山东亏空数额高达二百余万,但去向不明;此后又有浙江全省“亏银一百三十万有奇”,福建“通省各属亏缺仓项六十四万,库项一百零五万零”,也在二百万两以上,已经超过了山东。地方督抚藩司肆虐侵贪、蠹蚀地方钱粮的亏空案接二连三。

乾隆朝并不曾发布过对全国进行普遍性钱粮清查的谕令,上述甘肃、山东、浙江、福建等省的巨额亏空案是由督抚婪赃被揭出的,对于地方钱粮的监控也是以每年由抚藩奏报藩库银两的方式上达的。也就是说,乾隆朝的地方钱粮亏空案,若非督抚等大员肆无忌惮的贪戾到了令人发指的程度,是很难被揭出来的。换言之,乾隆朝的地方钱粮亏空大多是被掩盖了的,一些亏空案的钱粮直到嘉庆朝仍未得到弥补。如江西“乾隆四十一年至嘉庆四年,各州县亏空银数至八十三万余两之多”。“直隶一省自乾隆三十二年以后,未清银款至一百四十四万余两,历任(亏空)各官至一百三十九员之多。”这给嘉庆朝清查钱粮亏空带来很大的负面影响。

钱粮亏空-3

事实上,乾隆帝一向杀伐果断,他曾多次明确表示,“不可为贪吏开幸生之路”。在其诛杀的二品大员里面,以婪赃为由的督抚就有二十余人之多,这比他父亲雍正帝还要严厉。但结果却并不如意,乾隆帝的严刑杀戮反而使得地方官在利益的驱动下做尽掩盖之能事,且有同罪不同罚之例。

在对待钱粮亏空的归补上,乾隆帝的执行力度一如雍正朝,不但限期赔补,且独赔、分赔、代赔皆力行不悖。但是,在雍正帝实施了耗羡归公的改革后,乾隆朝将弥补亏空的钱粮来源放到了养廉银上。除了独赔之外,以摊扣阖省官员的养廉银满足数额巨大的分赔银两。更为严重的是,为了惩罚官员的过错,对高级官员实施罚缴养廉议罪的措施,罚银动辄几万两。而摊扣与罚缴养廉银的直接后果是多数官员的养廉银在半俸以下,议罪官员的养廉银往往就是负数。

但官员绝不会枵腹办公,也不会甘于自掏腰包上缴罚银,因此这些被罚、被摊扣的养廉银最终都要加派于民间。所谓“官逼民反”正是民怨的回应,而白莲教在川楚的反清,正是以宗教的动员形式点燃了社会积怨的火种。

第三,嘉道时期,钱粮亏空的加剧与盛世终结。

嘉庆帝遇到了与他祖父雍正帝同样的问题,就是一个老皇帝在“持盈保泰”思想主导下留下了诸多弊政,而且嘉庆帝遇到的新问题则更复杂也更棘手。

在人们的习惯思维中,康乾盛世至乾隆末年已经到了尽头。但研究发现,若就此认定嘉庆帝接手的是一个已经完全没落的王朝却是言过其实。一个重要的史实是,乾隆末年,国家财政收入的总量并没有出现急剧锐减的现象,在吴廷燮的研究中,乾隆“五十六年各省实征岁入银四千三百五十九万,岁出银三千一百七十七万”。表明清朝的岁入大于岁出,仍有积累,至乾隆末年,“部库帑项,积至七千余万”。

但这并不意味着地方钱粮的存留有了保障,也不意味着清朝盛世的光景依旧。相反,社会潜伏的各种危机正是在这一时期成积聚之势,而由地方钱粮亏空产生的负面影响已经波及地方行政、官风吏治、百姓生计等各个层面,最终由川楚陕数省白莲教聚众反清的战争得到全面的释放。

嘉庆帝平定这场战事,不但用了十年左右的时光,耗损了八旗军力,且花费了国库近两亿的巨资。与此同时,水患灾情连年不断。所谓“嘉庆中,川楚用兵,黄河泛滥,大役频兴,费用不赀,而逋赋日增月积,仓库所储,亦渐耗矣”。因此可以说,正是平定川楚白莲教的战事,将康乾盛世最后的一点殷实家当消耗殆尽了。

所以,在平定白莲教的反抗之后,国家的财政状况成捉襟见肘之势,原本日趋加剧的钱粮亏空致地方财政雪上加霜。“各省原报亏项,山东三百三十四万余两,江苏三百六十三万余两,安徽二百四十万余两。”每个省的亏空都在数百万,加上嘉庆朝的续亏,至嘉庆二十年(1815),仅直隶、安徽、江苏、山东、甘肃五省的钱粮亏空竟累积高达2140余万两,其余亏空在数十万至百万以上的直省也不在少数。

面对困境,翰林院编修洪亮吉上千言书,希望“今日皇上当法宪皇帝(雍正)之严明,使吏治肃而民乐生;然后法仁皇帝(康熙)之宽仁,以转移风俗,则文武一张一弛之道也”,表达了时人对新帝扭转时弊的最殷切期待。而嘉庆新政的条条指令,特别是将贪官和珅绳之于法,并明确表态,支持因指称各省仓库多有亏缺而被革职的内阁学士尹壮图“所奏实非无因”,也让朝廷内外看到了嘉庆帝刷新政治的希望。

虽然,嘉庆帝对钱粮亏空的清查不同于雍正朝的疾风暴雨,却有着深思之后的韧性。自嘉庆四年(1799)亲政伊始,嘉庆帝就宣布令各省清理钱粮亏空,要求各省督抚“以不收之陋规、耗羡之盈余”,实现“缓缓归款”的目的。明确表示,“朕办理庶务,不为已甚”,“捐廉罚银等事,朕必不为”。其针对性是十分明确的,就是要纠正乾隆末年官场由滥罚和任意摊扣养廉银所造成的官场腐败乱象。意在既不损官又不加派百姓的前提下,完成对国家钱粮的回收。

为能达到清理钱粮的目的,嘉庆朝二十五年的时间里,每个省的清查都在两三次以上,安徽省的清查达六次,平均四五年就有一次清查。遗憾的是,嘉庆帝的努力和坚持没能在亏空的普遍程度和加剧趋势面前奏效,清理与归补亏空的效果都差强人意,且续亏不断。

嘉庆朝清理钱粮亏空所以不果,最直接的原因仍是找不到弥补亏空的财源渠道。或者说,嘉庆帝找不到弥补亏空的新路径,也不具备再进行一次财政改革的条件,只能折回雍正改革之前的老路,收回“捐廉罚银等事,朕必不为”的承诺,再度以摊扣、捐输养廉银等方式为赔补亏空钱粮的常态。但官员有限的养廉银是不足以在短期内弥补巨额亏空的,所以加派民间同样也是不可避免的。这往往又成为一些不法贪吏勒索民力的一个机会,借此制造出更大的亏空。特别是,与雍正朝致力于在惩贪中完成对地方钱粮的归补不同,嘉庆帝自初政伊始,就把清查钱粮的重点放到了归补钱粮上。从他要求各省督抚密查、密办,清查结果直达皇帝,不得咨报户部,并自行熟筹善法弥补,“不拘年限”等,可知嘉庆帝并不着意查明钱粮亏空的去向,吏治整饬、查处贪腐都被放到了次要的位置。虽然,钱粮亏空的严重局势迫使嘉庆帝最终放弃了“行之以渐”的和缓施政方式,十九年(1814),嘉庆帝针对各省借“密奏”为由暗行缓办之实的现象,明令各省督抚“上紧弥补”,严查贪黩分肥之官员。但为时已晚。在嘉庆朝很少能找到对高级官员侵蚀钱粮的处罚,落实到个人名下的归补钱粮数目并不多,大多需要官员的集体分赔。

所以,嘉庆帝没能如雍正帝托起国家的脊梁,的确有其个人的问题。但更重要的原因在于国情和国势完全不比雍乾时期,清王朝已经度过了他最强的壮年时代,开始步入老年。在惯性中,即便是无法彻底革除弊病的体制内改革也很难实施下去,随着嘉道以后财政支出的增大,国家财政的捉襟见肘已成常态。为了应对临时性的巨额支出,国家不得不依赖经制外的筹措来填补财政缺口。这意味着国家从社会获取财政资源的渠道发生了改变。至于道光帝要接收的不仅仅是盛世过后的政治怠惰,还有嘉庆朝几经努力而无法改变的因财政亏缺的国力削弱难题,道光帝重振朝纲的激情不断遭受残酷现实的重击,直至鸦片战争的炮声将其从梦中警醒,盛世一去不回。

《钱粮亏空:清朝盛世的隐忧》

钱粮亏空

中国历史研究院学术出版资助

刘凤云 著

ISBN:9787520372091

出版时间:2021.6

【编辑推荐】

清朝的盛世是如何轰然崩塌了呢?尽管我们习惯于将康乾盛世的终点标记在乾嘉之际,在回顾与反思中国落后于西方世界的原因时,注意到了专制政治对人们思想的钳制,闭关自守限制了时人的眼界,以及老年皇帝的固步自封、盲目自大,权臣和珅贪赃枉法对官僚队伍的影响等。但这些都属于历史进程中最易被人看到的政治腠理,而钱粮亏空作为财政体制及制度上的一颗毒瘤,它已经侵入了国家的肌肤,伴随盛世的光环如影随形,是盛世中潜在的隐患。

【内容简介】

本书是在国家政治的视野下,以康雍乾嘉道五个朝代为纵向背景,通过对钱粮亏空的梳理和考察,选择带有一定普遍性的问题,力求将钱粮亏空的实态、清查的手段与方案,以及赔补亏空的银两等史事的政治过程作最真实的呈现。立足于揭示这场波及整个官僚世界的政治风暴中皇权与官僚、官僚与官僚之间的政治关系和利益关系的状态,通过过程的回溯去分析清朝国家在解决国家财政、致力于反腐等重大问题上的成败得失。不仅对官僚政治的研究提供了新的思考,且有历史镜鉴的意义。

【作者简介】

刘凤云  哈尔滨市人,历史学博士,中国人民大学清史研究所二级教授,博士生导师。研究领域为清代官僚政治与明清城市。主持了国家社科基金项目、北京社科基金项目、文化部清史工程、教育部清史基地的科研项目,以及国家社科基金重大项目“盛京城考古与清代历史文化研究”等。先后出版《清代三藩研究》《吴三桂传》《明清城市空间的文化探析》《北京与江户——17—18世纪的城市空间》《权力运行的轨迹——17—18世纪中国的官僚政治》《朱批——康雍乾用人与治吏》《人文之蕴:北京城的空间记忆》(合著,入选2018年“中国好书”)等学术著作,发表学术论文近百篇。

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