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构建可持续更健全的难民救助体系

发布时间:2022-07-07
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 

  6月20日是一年一度的“国际难民日”。英国政府近日宣布的计划将难民重新安置、遣送至非洲卢旺达的“外包”行为,引起了激烈争议。根据英国、卢旺达两国政府达成的协议,作为初期“合作”成本,英方已向卢方预付1.2亿英镑,后续将根据遣送人数追加付款。对于英国这一将难民转移到第三国的安排,联合国难民署发布声明表示强烈反对,称该行为违背了《难民公约》的条款和精神,是“转移庇护责任和逃避国际义务”,并敦促英国与卢旺达重新考虑这项计划,因为“人不应该像商品一样被交易”。同时,美国此前有关接收10万乌克兰难民的承诺也多次被指“掺水”。路透社援引美国国务院的数据报道称,整个3月,美国通过难民安置计划接收的乌克兰难民只有12人。

  自第二次世界大战结束以来,由于自然灾害、武装冲突等因素,全球难民数量持续上升,近年来更是呈激增趋势。当前,战争冲突、疫情蔓延、全球经济衰退等多重因素进一步加剧了全球难民危机。为探究难民危机治理的现实状况及未来出路,本报记者梳理了学界观点并采访了相关学者。

  疫情加剧难民危机

  根据联合国6月16日最新发布的《全球趋势报告》显示,截至2021年底,新的暴力浪潮及旷日持久的冲突,已导致全球被迫流离失所者增至8930万人,创下有记录以来的最高水平。

  2020年9月初,在欧洲最大难民营——希腊莫里亚“贫民窟丛林”出现了第一例新冠肺炎确诊病例,随后确诊者数量上升至数十人。2020年9月9日,由于少数难民对所在营区疫情隔离措施不满,引发了著名的“莫里亚难民营纵火案”,贫民窟转眼间被夷为平地,约1.3万名难民和移民无家可归、被迫逃离。新冠肺炎疫情在打破世界常态的同时,也将世界上最脆弱群体置于更为艰难的境地。大规模封锁导致的粮食短缺、经济来源断绝等问题,使得全球难民境遇雪上加霜。

  华中科技大学国家治理研究院特聘研究员王鹏表示,疫情和难民问题相互交织,形成恶性循环。一方面,大多数难民是从事低技术含量服务业的底层贫民。而在疫情的冲击下,欧洲经济尤其是服务业备受打击,这使得难民更加难以融入当地社会和经济生产中。另一方面,饥饿、恐慌状态下的难民无暇顾及自身的健康状况,防疫工作在难民社区几乎处于停滞状态,这进一步加剧了疫病的传播及防控难度。

  英国考文垂大学信任、和平与社会关系中心教授希文·克劳利(Heaven Crawley)对记者表示,疫情使得世界各地的人口流动减缓甚至停滞,国际移民动态发生了翻天覆地的变化。绝大多数航空公司停飞,旅行限制将人们限制在家中或附近地区。新冠肺炎疫情揭示了全球移民不平等的深度。在世界各地的难民营——从希腊的里索纳和莫里亚,到孟加拉国的考克斯巴扎尔和叙利亚西北部的伊德利卜——越来越多的人担心自己的生命安全。这些地方往往有数十万人生活在异常拥挤和不卫生的环境中,缺乏自来水供应和基本的医疗服务,以及维持新冠肺炎危重病人生命所需的呼吸机和高度专业化的设备。在印度等国,数十万移民被迫步行返回数百公里外的家园,有些人在途中死亡。

  难民区病毒大肆传播的恐怖传言,为某些政治势力提出“结构性反移民政策”开辟了政治空间,而这些政策将损害全球移民尤其是难民的权利和健康,克劳利说,“虽然出现了一些难民挺身而出保护所在贫民窟社区的例子,但在许多人道主义组织已经撤出当地的状况下,许多难民不得不独自面对接下来发生的事情,而其自身利益并未受国际社会的充分关注”。

  难民被发达国家拒之门外

  根据联合国难民署发布的《2022年全球重新安置需求》报告,世界上近90%的难民被收容在发展中国家。对此,王鹏表示,土耳其、哥伦比亚、德国、巴基斯坦、乌干达是全球前五大难民接纳国,其中只有德国是发达国家。实际上,大部分难民都被其邻国接收,例如巴基斯坦接收了大量阿富汗难民、土耳其接收了大量叙利亚难民、乌干达则是南苏丹难民的接收地,而真正制造难民危机“烂摊子”的国家并没有承担应有的接收责任。例如,美国每次接收难民的数量仅为两位数甚至个位数。同时,在难民问题上,一些欧洲国家的种族主义问题被展现得“淋漓尽致”。譬如,东欧白人在西欧遭到歧视,但他们所获得的“较高待遇”又会引发当地来自中东、非洲等地“有色人种”难民的嫉恨。

  英国牛津大学难民中心专家亚历山大·贝茨(Alexander Betts)和经济学与公共政策教授保罗·科利尔(Paul Collier)表示,二战后建立的难民体系未能保护大多数难民或为那些被迫迁移的人提供帮助。数百万难民在肯尼亚、埃塞俄比亚和南苏丹等发展中国家资金严重不足的难民营里饱受煎熬。由于没有任何保护或社会经济权利保障,尤其是工作权利保障,许多非洲难民迁徙前往其他邻国,另一部分人会冒险前往欧洲、澳大利亚或美国。

  2015年初以来,约140万难民冒着生命危险穿越地中海前往欧洲。2015年4月,700多名难民在穿越地中海时死亡。然而,大多数欧洲国家都只接受有限的难民,大量难民饱受欧洲各国的排挤。贝茨与科利尔认为,那场灾难让全世界意识到,解决难民危机已迫在眉睫。在《难民问题:在变化的世界中反思难民政策》一书中,二人概括了欧洲对难民危机的应对之道,并斥之为惊慌失措下采取的短视之举。他们认为,发达国家把难民拒之门外,就相当于四肢健全的成年人因为不愿把衣服沾湿,而不愿伸手救助溺水儿童。

  在《解开欧洲的“移民危机”:陆上和海上的旅程》一书中,克劳利呼吁应超越“恐惧和仇恨”,动员民众力量以创造关于移民多样性的新叙事。书中她揭露了目前生活在英国的数十万被拒绝的寻求庇护者难以获得合法生计的残酷现实。根据“欧洲城市移民地方融合政策网络”开展的一项关于难民技能和经历的调查结果,生活在威尔士的难民在融入当地社区方面存在严重障碍。此外,在整个欧洲,关于移民及其多样性的辩论变得越来越消极。克劳利称,越来越多的证据表明,关于移民问题,充满恐惧和仇恨的叙述已经从边缘立场转变为主流立场,改变了许多国家政治辩论的条件。

  始作俑者逃避责任

  美国布朗大学沃森国际与公共事务研究所发布的报告显示,美国在“9·11”事件后发动的所谓“反恐战争”造成的难民人数至少有3700万,实际人数可能多达5900万。克劳利指出,不少人将难民人数的增长归因于冷战结束、技术变革、资源开采、宗教极端主义的兴起等因素引发的暴力和不稳定,但他们在很大程度上忽略了国际政治、外交政策、军火贸易及外部军事干预等方面的因素。

  王鹏表示,难民危机凸显了全球治理的四大赤字,即发展赤字、治理赤字、和平赤字、信任赤字。难民输出国面临由自身经济社会落后、政局动荡等“基础病”造成的发展赤字与治理赤字。尽管一些难民输出大国原本拥有丰富的石油等矿产资源,但其国家发展过度依赖简单的原材料及能源出口,社会经济发展水平严重滞后,同时这些国家内部往往还存在严重的腐败问题和治理难题。从国际层面而言,以美国为首的西方国家倚仗其在经济、军事等方面的优势,肆意妄为、滥用武力,给国际社会带来了和平赤字与信任赤字。而他们缺乏自我克制的行为进一步加剧了难民问题的治理难度。

  《蒂华纳遭伏击》纪录片基于长期团队跟踪研究拍摄而成,该片的联合编剧兼制片人是美国塔夫茨大学弗莱彻学院政治经济学副教授特里娜·伯吉斯(Katrina Burgess),她揭露了中美洲和海地人民通过墨西哥移民美国的境遇。通过在纪录片中穿插美国干预尼加拉瓜、危地马拉和萨尔瓦多内政的历史片段,伯吉斯发问道:“试问,美国当年的政治干预是否创造了如今迫使中美洲人民离开家园的条件?美国是否因此有义务更加欢迎中美洲移民?”

  在该纪录片中,数个沉重压抑的采访镜头展现了被困在墨西哥西北边境城市蒂华纳的寻求庇护者面临的巨大挑战。2018年,在美墨边境附近的拘留中心,移民儿童与父母分离,被关进像笼子一样的牢房。相关照片被曝光后引发了愤怒。2019年,美国拘留了近7万名移民儿童,比以往任何时候都多。自然灾害、帮派暴力和对妇女的暴力等迫使大批移民逃离家园,“在过去10年左右的时间里,墨西哥已经变成了难民的一个中转国,甚至是定居国。每年有30万人穿越墨西哥试图前往美国,移民的主体从年轻男子转变为无人陪伴的未成年人、妇女或整个家庭。他们的旅行方式也从小团体演变为大型队伍,而美国对这种移民模式的变化负有责任”。伯吉斯说。

  伯吉斯进一步指出,美国推出的“关闭美墨边境”等移民政策引发巨大质疑。特朗普政府削弱了美国的难民庇护体系,同时向墨西哥施加了巨大的压力,要求他们遣散移民大军,并在中美洲人和海地人靠近美国边境之前将其拘留和驱逐出境。美国还曾实施一项被称为“留在墨西哥”的政策,强制寻求庇护者在美国法院审理案件期间在墨西哥等待。根据这项政策,已经有6万多名寻求庇护者被遣返回墨西哥。

  王鹏提到,种族主义思想泛滥导致美国不断推出激进的反移民政策。当前的拜登政府虽然试图在辞令上给人们制造出一种将对特朗普政府时期反移民政策“改弦更张”的错觉,但其本质上仍在延续前任政府“美国优先”的外交方针。

  危机也是改革的机会

  随着新一轮难民潮的到来,国际社会保护难民并帮助难民重建生活的两大使命无一完成,贝茨与科利尔评论到,正如前些年我们被迫改革不合理的国际金融体系一样,今天全球也必须修正现有的难民政策,同时还需认识到,“危机也是改革的机会”。

  一些欧美学者认为,为缓解难民需求与全球接收能力不匹配的问题,在接收国开设难民经济特区、对特区提供税收减免的模式是一种可行办法,其本质在于从经济学基本原理出发来安置难民。一方面,此类经济特区可为难民提供大量就业岗位及拥有自主权的机会;另一方面,也为接收国扩大了劳动力市场,有利于接收国的经济繁荣。贝茨与科利尔解释到,事实上,第一个针对难民开设的经济特区于1959年在爱尔兰成立,当前全球共有4300余个此类经济特区。目前欧盟与约旦和黎巴嫩也合作建立了经济特区伙伴关系,这两个国家正式接收了近170万叙利亚难民。

  然而,克劳利认为,经济特区的建立只能在极少数情况下为难民提供工作和尊严。许多批评人士认为,经济特区的模式反而会损害难民的劳工权利,加剧低工资、强迫加班、身体虐待、土地掠夺和环境退化等问题。

  克劳利总结到,仅靠经济特区无法改变破碎的难民救助体系。国际社会需要的是政治意愿,以根除导致难民产生和流动的因素。此外,目前一些难民问题研究者使用的“精品庇护系统”等术语,强化了民粹主义叙事,学界应将研究重点集中在如何让政界人士和政策制定者参与进来,寻找一种构建更可持续更健全的难民救助体系的可行方法,而不只是权宜之计。

  正如联合国难民事务高级专员菲利普·格兰迪(Filippo Grandi)所言,人道主义援助本质上只是权宜之计,并不能解决根本问题。要改变这一趋势,唯一的答案是和平与稳定,让无辜的人们无需在故乡的险境和危机四伏的逃亡之间孤注一掷。

  中国社会科学报记者  白乐

  

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