全过程人民民主可以理解为两个层次:一是价值层次,展现的是作为一种政治理念和社会精神的全过程人民民主;二是操作层次,展现的是作为一系列紧密相连、相互协调的制度安排及其实现过程的全过程人民民主。实现了民主理念、民主制度、民主过程有机统一的全过程人民民主与基层治理耦合为两种关系:一种是全过程人民民主理念以人民精神全方位引领基层治理;另一种关系是作为全过程人民民主重要体现的基层民主实践,其与人民美好生活直接相关、紧密相连,能够切实加强社会政治认同,有助于实现自治、法治和德治在基层场域的有机统一,全要素推进基层善治。
(一)全过程人民民主以人民精神为基层治理嵌入人民性
“全过程人民民主不仅仅是一项政治原则,更是一种以人民为中心的社会精神,引领人类社会运转的各个方面。”在现实生活中,作为政治理念和社会精神的全过程人民民主,以符号、价值、文化、心态、生活方式等形式体现出自己独特的民主内涵,并通过人们的内心信念、理想追求和行为取向,来影响人们的生产、生活秩序,调节人与自己、人与社会、人与自然的关系。“治理是一种政治行为,它体现着一定的政治价值,但治理行为的技术性因素要重于其价值性因素”,因而“在社会政治生活中,治理是一种偏重于工具性的政治行为”,“归根结底,治理是实现一定社会政治目标的手段”。把这两个方面结合起来看,将全过程人民民主的精神内核传导、嵌入和内化于基层治理具有重大意义,能够从价值导向、动力机制和实现途径等方面促进基层善治的实现。
第一,全过程人民民主坚持人民至上,能够为基层治理的根本取向给以导引,为基层善治铸魂。人民性是全过程人民民主最鲜明的理论底色和最根本的价值依归。将人民性熔铸于基层治理全过程,内嵌于基层治理各要素,有助于使基层治理始终绷紧“为了谁”这根弦,真正把以人民为中心的发展思想纵深贯穿基层治理各环节,进而切实回应和解决人民群众最关心最直接最现实最切近的利益诉求,并在高效处理基层社会公共事务的同时展现对人的尊严、人格和价值等的关怀,实现关心人、尊重人、发展人的目的,助推人的全面自由发展。
第二,全过程人民民主紧紧依靠人民,能够为基层治理的持续优化找到依托,为基层善治赋能。全过程人民民主的内在精神之一,就是倡导在社会各领域的发展过程中坚持人民主体地位,充分相信和紧紧依靠人民,把人民的智慧和力量凝聚到党和人民事业中来。将全过程人民民主的这一精神实质贯彻于基层治理,有助于在基层治理中始终明确“依靠谁”,进而在基层治理的组织、制度、法律、体制、机制、程序、流程、文化等各方面彰显人民主体地位、发挥人民首创精神、提高人民主体意识,把人民群众的积极性、主动性、创造性充分调动起来,将依靠基层群众获得的民心民意民智民力转化为推进基层善治的强大动力。
第三,全过程人民民主聚焦人民福祉,能够为基层治理的现实展开提供导航,为基层善治夯基。“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。”这也就是说,全过程人民民主反对做表面文章,反对耍花拳绣腿,而是恪守发展是第一要务、民生是最大政治的中国式民主哲学,竭力为经济社会发展和提高国家治理实绩服务。以全过程人民民主聚焦人民福祉的实效性导向引航基层治理,有助于基层治理在利益驳杂和价值多元的环境中时刻保持对“腐蚀”“俘获”和“围猎”的警觉,以实际举措提高基层群众的获得感、幸福感、安全感,以民主治理实现民生福祉,为基层善治筑牢坚实根基。
(二)基层民主实践与人民美好生活直接相关
人民美好生活是一个由多层次生活需要、高品质生活要求、复合型生活内容和多元化生活理念构成的综合性系统。恩格斯指出,好的社会制度是“给所有的人提供健康而有益的工作,给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间,给所有的人提供真正的充分的自由”。顺应新时代我国社会主要矛盾的深刻变化,作为政治话语的“人民美好生活”正式出场。习近平总书记指出:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”同时,随着社会发展进步,“人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。作为全过程人民民主具象之维的基层民主实践,与人民美好生活直接相关、紧密相连,从两个层面助推人民美好生活的实现。
第一个层面,基层民主实践与人民美好政治生活直接相关。人民美好生活必然包括人民美好政治生活。政治史和政治思想史中最古老也最基础的问题就是对美好政治生活的追寻。其中,托克维尔较早地把基层社会和美好政治生活联系到了一起,他在《论美国的民主》中认为,乡镇居民在积极参与本地公共事务的过程中形成了对乡镇的自豪、依恋和热爱,而这构成了美国民主的灵魂。社会主义民主早已超越了托克维尔的描述和构想,但是把基层作为实现美好政治生活的基地却具有思想穿透力。在基层民主实践中,人民群众平等参与、平等发展的权利得到切实保障和有效展现,能以主人翁的姿态管理基层公共事务和公益事业,能以充分的主体创造性在基层场域体验、感知和构建以全过程人民民主为核心特质的美好政治生活。
第二个层面,基层民主实践与人民美好生活的其他方面紧密相连。人民对美好生活的期待和追求是多方面的,大的方面包括人与人之间的和谐关系、人与社会之间的良好关系、人与自然之间的美好关系,具体则涵盖物质充裕、精神富足、社会安定、生态良好等要素。基层民主实践为实现人民美好生活的其他方面创造条件。一是在基层民主实践中直接解决人民“油盐酱醋茶、衣食住行闲”等民生小事,例如,通过社区民主议事会等方式协商解决路况维修、环境养护和配套设施建设等问题。二是通过基层民主实践为人民群众创造美好生活提供良好环境,例如,基层民主实践能够为人民干事创业发挥政治生态“矫正器”、社会稳定“压舱石”和负面情绪“减压阀”等重要作用。
(三)基层民主实践能够加强社会政治认同
亚里士多德提出了一条其认为是“适用于一切政体的公理”,即“一邦之内,愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。这一观点在一定程度上揭示了政治生活一个具有根本意义的命题:一个政权是否具有对整个社会实施政治统治和政治管理的正当理由,很重要的一点是要看这个政权能否在人们的心灵世界中赢得归属感和认同感。在这个意义上,实现善治的一个重要体现就是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。推而广之,基层善治的一个重要维度,即是基层治理相关方能够对基层治理体制机制及由其支撑起的基层社会秩序予以认可、赞同和拥护。上述的“认可”“赞同”和“拥护”事实上都指向了“政治认同”这个重要概念。政治认同的对象可以是不同位阶的共同体,在基层场域中形成的政治认同具有独特价值,因为其能够在一定条件下层层传导、向上延伸,转化为对较高位阶共同体的认同,有助于形成对整个政治共同体的政治认同。回到这个传导过程的源头,基层民主实践能够为社会政治认同的生成提供物质性资源和精神性资源。这也是在基层贯彻全过程人民民主的重大政治意义。
一方面,基层民主实践能够推动现实利益的实现,为社会政治认同提供物质性资源。“民众们评价政治的功绩与败绩,往往从最靠近自己利益的地方着眼。地方政治运转的成功与否,其政治价值就在这里。”基层民主实践是地方政治的重要组成部分,因而也就关乎人们对政治生活的整体评价,进而对人们社会政治认同的性质和内容具有基源性意义。这一点在现实生活中是不乏例证的。发轫于1999年、被称为我国基层协商民主范例的温岭民主恳谈,在纵向上从镇、村级向市级延伸,在横向上逐渐覆盖决策协商、预算协商、工资协商、党内协商、政协协商、社会协商、城乡社区协商等多个方面,已经成为中国基层民主实践的一张靓丽名片。其间的一个重要案例,能够很好地说明基层民主实践与社会政治认同的关系。2003年,新河镇羊毛衫行业建立了工资集体协商制度,代表职工方的行业工会和代表企业方的行业协会围绕职工工资等问题展开的协商,不仅切实保障了职工利益,还减少了职工频繁流动,实现了双赢。更具社会政治意义的是,从2006年起,这些最早实施工资集体协商的羊毛衫行业开始实现工资纠纷零投诉,持续为社会和谐稳定提供正能量。从“工资集体协商”到“零投诉”的过程,既是全过程人民民主基层实践的深度与社会民生的达成程度同步实现的过程,又是全过程人民民主基层实践的实际成效与政治认同的质地成色同步提升的过程。
另一方面,基层民主实践能够推动公民文化的培育,为社会政治认同提供精神性资源。现实利益的实现对于政治认同的生成具有重大意义,但不是全部。作为人们政治生活的主观意识领域,不同类型的政治文化会形成不同的政治情感,也相应地形成不同的政治认同模式。加布里埃尔·A·阿尔蒙德提出了一个经典的政治文化分析框架,对这一问题具有一定解释力。根据他的划分,政治文化可以分为几种类型:一是村民型政治文化,人们局限于自己狭小的活动范围和视野,对国家政治生活漠不关心,其冷漠淡薄的政治情感不利于社会政治认同的形成。二是臣民型政治文化,人们被动地接受统治,既不想也没有能力去参与政治生活。这种消极被动的政治情感难以培育社会政治认同。三是参与型政治文化,这种政治文化下的民众主动参与政治过程,积极影响政治决策,其忠诚热忱的政治情感有助于形成较高的社会政治认同。每一个现实社会中的政治文化都是上述三种政治文化的混合形态,在以参与型政治文化为主导的公民文化中,人们对自身的政治角色采取较为积极的取向,有助于形成较高的政治认同。全过程人民民主是一个强化民主观念、铸造民主精神、提升民主能力的大学校,其引领下的基层民主实践是一个淬炼积极向上的政治态度、熔铸赤热真挚的政治情感、培育民主取向的政治观念乃至于造就忠诚坚定的政治信仰的“政治熔炉”,有助于筑牢人们对基层政治以至整个政治共同体的高度政治认同。
(四)基层民主实践有助于实现自治、法治、德治有机结合
在一定意义上,善治是创造“一个又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼,那样一种政治局面” 。从今观之,这种状态意味着自治、法治、德治的有机结合:自治往往蕴含着对“民主”“自由”和“个人心情舒畅、生动活泼”的追求;法治则为自治的开展提供必要的确认、保障和规制,使自治在制度化、法治化的轨道上实现与“集中”“纪律”和“统一意志”的有机融合;德治以核心价值为自治和法治提供“善”的引导,使自治和法治的实现建立在较高的道德水平上。从这个角度看,基层善治是在基层这一场域培育、构建和开创“六有”政治局面,实现自治、法治、德治的有机统一、协调互动。以全过程人民民主重大理念全程全域全时全面引领的基层民主实践,有助于实现基层社会自治、法治和德治的有机结合,助力“六有”善治状态达成。
第一,基层民主实践的本质是实现自治,自治是基层善治的基石。中国有着基层自治的历史传统。费孝通提出的“双轨政治”概念,认为中国传统政治结构具有中央集权和地方自治两条轨道,县以下官僚机构的影响力极其有限,地方自治能够发挥极大作用。秦晖进一步将这种治理模式概括为“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。当代中国基层自治更加注重盘活和挖掘传统中国基层自治留下的“优质资产”,但从根本上与之不同,因为当代基层自治是以全过程人民民主为核心逻辑建构起来的。广泛、真实、生动的基层民主实践,真正保障人民群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中有效表达自身意愿,持续参与具体过程,真正实现民事民办、民事民议、民事民管。基层民主实践越发展,基层群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的程度就越彻底,社会自治和群众自治就越发达。这实际上也符合马克思对未来社会政治的构想:将产生于社会并与社会相脱离的力量重新还归社会,实现人民的自我管理。
第二,基层民主实践有助于促进法治,法治是基层善治的保障。约翰·罗尔斯认为,西方民主思想传统内部存在一个“与洛克相联系的传统”和“与卢梭相联系的传统”之间的冲突。相应地,在现实政治生活中,前者往往主张建构一种法治对民主进行有力制约的政治模式,有意地弱化了民主;后者则把民主视为最高价值,宣扬和追求人民至高无上的地位。这对张力像梦魇一样缠绕着西方政治世界,使其在“民主匮乏”与“民主超载”之间左摇右晃。全过程人民民主既高举人民民主的旗帜,又坚持在法治轨道上有序推进民主进程,实现了民主与法治和谐共生、有机复合。在这个意义上,基层民主实践既是践行民主的过程,也是践行法治的过程。当然,基层民主实践还具体地为实现法治创造条件,例如,通过民主程序制定规范基层治理的软法,在基层民主实践中培育践行法治所需要的规则意识,通过对基层政法工作开展群众监督进而促进严格执法、公正司法在基层的实现,等等。
第三,基层民主实践有助于促进德治,德治是基层善治的支撑。个人的政治角色和社会的政治过程如果不在一个以人民为中心的民主框架内进行,就会激发人们恶的一面。西式民主受精英控制、受资本宰制、受金钱统治,其根本目的和现实效果都无法导向人的心灵和行为向好向美向善,而是一切指向本人本集团本阶级的狭隘私利。西方的这种“坏民主”表现为现实生活中的政治道德衰颓,政客可以进行无尺度的撕扯攻讦,政党可以展开无所不用其极的恶斗,政府可以肆意挥舞着“自由、民主、人权”的大棒打向小国弱国和社会制度与自己不同的国家,一些民众可以打着“自由”的旗号冲击社会共识、颠覆社会公德、挑战法律权威、冲击公共秩序。以人民为中心的全过程人民民主富有深刻的伦理意蕴和道德追求,对人的心灵秩序和精神世界投之以深厚关怀,注重人们能够通过民主实践提高自身道德修养和文明素质。基层民主实践的道德濡化功能是这一点的生动体现:基层民主实践多是近距离的深入交流,人们可以从中明是非、辨善恶、知荣辱,提升对自由、平等、公正、自主、尊重、宽容、博爱的感知和认同;基层民主实践多是包容性的平等对话,人们能够从中形成和厚植自尊自信、理性平和、积极向上的良好心态;基层民主实践多是谋社会公益的活动,人们能够从中强化爱国情怀和公共精神,形成持久的共同体意识。这些都会在一定程度上促进基层德治,使得人们在公共生活中展示和培养自己的德性与潜能,助力形成人人讲道德、人人重修养、人人促和谐的基层善治的美好风尚。
四、在基层治理中大力实践全过程人民民主