网络强国建设中统筹发展和安全的路径思考

郎平

　　 近年来，数字经济迅速发展，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。与此同时，数字技术的创新应用也带来了诸多安全问题。数字经济治理首先要解决好发展问题，同样也需要处理好安全问题。统筹发展和安全是数字经济治理的内生需求，同时也是数字时代国家治理能力现代化的重要考验。网络强国建设中统筹发展和安全的可能路径：第一，在增加网络安全投入的同时，应重视同步提升安全能力的产出效率。第二，创新数字安全治理理念，重视安全风险分类施策的治理机制。第三，持续推进高水平开放，推动构建网络空间命运共同体。

　　 统筹发展和安全，以安全保发展、以发展促安全是网络强国建设的应有之义。早在网络强国战略提出伊始，习近平总书记就指出，“网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施”，“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进”。党的二十大报告进一步将统筹发展和安全提升到新时代党和国家事业发展的战略高度，强调应对此发扬斗争精神，将其看作迎难而上攻克的难点，要求各级领导干部提高统筹发展和安全的能力，推进国家安全能力现代化建设。当下，新一轮科技革命和产业变革正蓬勃发展，统筹发展和安全不仅关系到数字经济发展的潜力能否得到充分释放，也关系到数字时代的国家安全能否得到有效维护。

　　 一、统筹发展和安全是网络强国建设的必然要求

　　 近年来，数字经济迅速发展，已成为新一轮科技革命和产业变革的重要引擎，深刻影响了人类生产生活方式，也重塑改变着全球竞争格局。数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。与此同时，数字技术的创新应用也带来了诸多安全问题。网络、数据、人工智能等安全领域已成为新时代国家安全的主阵地和主战场。在此背景下，发展和安全之间的张力凸显，处理好发展和安全的关系是数字经济治理的关键。

　　 数字经济治理首先要解决好发展问题。以大数据、云计算和人工智能等为代表的数字技术迅速发展并与实体经济深度融合，数字产业化和产业数字化进程不断加快，数字经济已经成为全球经济增长的新动能。当前，美国和中国在数字经济领域处于相对领先的位置。从数据来看，2021年美国的数字经济规模达15.3万亿美元，居世界第一；中国的数字经济规模达7.1万亿美元，位居世界第二位。可以预见，数字经济在未来国民经济中的比重仍将持续上升。中国政府发布的《“十四五”数字经济发展规划》明确提出，到2025年，数字经济核心产业增加值占国内生产总值（GDP）比重达到10%。然而，当前数字经济发展趋势出现了极不平衡的状态，不同国家和不同地区之间的“数字鸿沟”日益扩大。主要国家在数据跨境流动、市场准入、技术标准制定等治理领域存在较大分歧，这严重阻碍了全球数字经济发展潜力的充分释放。

　　 数字经济治理同样也需要处理好安全问题。数字经济的发展过程中始终伴随着安全风险，并给国家安全带来了诸多新挑战。一方面，垃圾邮件、路由劫持、分布式拒绝服务（DDoS）攻击和勒索软件攻击等恶意网络活动与日俱增，对国家安全、特别是关键基础设施安全构成了极大威胁；另一方面，数据安全与人工智能安全问题日益凸显，对国家安全起到牵一发而动全身的作用。特别是在数字空间国际秩序缺位的状态下，数字空间的大国竞争更是加剧了国家安全的脆弱性。在此背景下，如何走出一条“数字经济活力迸发、数字治理精准高效、数字文化繁荣发展、数字安全保障有力、数字合作互利共赢的全球数字发展道路”日益成为世界各国亟待解决的共同问题。

　　 二、数字时代统筹发展和安全的内在张力

　　 统筹发展和安全是数字经济治理的内生需求，同时也是数字时代国家治理能力现代化的重要考验。然而，在网络强国的建设实践中这并不是一件容易的事，因为统筹发展和安全在多个维度上存在着张力，要实现高质量发展和高水平安全的平衡往往需要利益权衡和取舍。

　　 首先，在国家层面看，国家在某个时期内的资源总量是有限的，用于安全能力生产和经济发展的投入之间存在着此消彼长的关系。经济发展需要资源的投入，同样安全的维护也是有成本的，这其中既包括网络安全体系和安全能力建设方面所需要的直接资源投入，例如安全技术研发、设备系统采购维护及人力资源等，也包括因投资安全能力生产而带来的发展资源减少所产生的间接隐性成本。由于安全能力的生产是为了保障国家的发展成果，这就意味着，国家的安全建设水平应该与国家经济发展的安全需求相匹配，否则要么发展成果得不到安全保障，要么导致国家安全资源的过多投入，延滞国家发展进程。从这个意义说，国家对网络安全的投入应止于均衡安全水平，即生产的安全能力恰好满足发展的安全需要，任何高于或低于均衡点的安全投入都会带来资源错配和社会福利的损失。

　　 其次，在治理层面，数字技术带来的安全风险与发展红利相伴相生，数字治理绩效与产业创新发展很难同时最大化。与其他领域的治理不同，数字经济治理的客体，例如平台和数据，都具有发展和安全的双重属性，它们既是经济发展的重要推动力，也是国家安全维护中不可或缺的重要主体。以数据治理为例，数据是数字经济发展和产业创新的核心要素，具有无限性、共享性、开放性的特征，数据的共享和开放程度越高，所创造的经济和社会价值就越大。然而大规模数据的共享和开放也会带来安全风险，事关个人信息保护和国家经济政治安全，安全治理的举措一方面加大了安全维护的力度，另一方面也可能会成为产业创新的约束条件。由于数字经济治理本质上是为了规制技术发展带来的安全外部性，很多治理问题既是经济问题，也是安全问题，在治理的过程中需要兼顾安全与发展两方面的目标。因此，数字治理的核心是寻找安全与发展的最优平衡。

　　 再次，在对外战略层面，如何平衡国家的发展利益和安全利益也是很多国家面临的两难选择。当前，世界之变、时代之变、历史之变正加速演进，单从时代之变的维度看，数字技术的加速创新迭代正成为世界经济发展的新动力和新引擎，如果国际社会能够共同推进经济全球化，实现技术、资源和安全领域在全球市场的充分合作，那么必然会促进世界经济的普遍增长和可持续发展。然而，世界之变背景下，大国力量对比深刻调整，竞争中的国家不得不在开放和安全之间做出选择。例如，一些国家将网络空间当作实现其地缘政治目标的工具，挑起大国竞争和对抗，以“小院高墙”“脱钩断链”等方式将所谓“国家安全”考量置于市场效率之上；国家安全概念被泛化和滥用，导致全球产业链供应链碎片化加剧，以更低的市场效率和更高的市场成本换取“安全利益”。每个国家都需要对世界之问和时代之问作出回答，其本质是对国家安全利益和发展利益的权衡。

　　 三、统筹发展和安全的路径思考

　　 网络强国建设中统筹发展和安全的内在张力固然难以根本消除，但可以通过以下方式进行应对：

　　 第一，在增加网络安全投入的同时，应重视同步提升安全能力的产出效率。数字技术的快速迭代以及创新应用会在短时期内增加其对国家安全能力的需求，因此在这个阶段国家必须集中投入大量资源用于网络安全体系和能力建设，但是如果一味地只是增加资源投入总量，就必然会出现发展资源投入被挤压的困境；这时如果能够提升安全能力的产出效率，即投入同等的资源可以产出更高的安全能力和水平，那么就会大大减轻安全资源与发展资源之间存在的张力。安全能力的产出效率会受到诸多因素的影响，例如新兴技术发展的不确定性、外部环境带来的安全压力和焦虑、安全体系的运转效率等，这些都需要我们尽可能地去克服和完善。当然，客观上由于我们对新兴事物的认知往往需要一个渐进的过程，往往容易忽视安全能力产出效率偏低的问题，投入大量的资源不一定能够产生高效的安全能力和水平，但是只要我们充分认识到安全能力产出效率的重要性，就可以从顶层战略层面提升国家安全体系构建的科学性、专业性和包容性，缓解国家发展和安全资源之间分配的张力。换言之，尽管安全资源不可能无限投入，但是安全产出效率则越高越好。效率越高，同等的安全投入就可以获得更高的安全水平，或者以更少的安全投入来实现同等的安全水平。

　　 第二，创新数字安全治理理念，重视安全风险分类施策的治理机制。一般来说，安全风险防范举措可以分为三类：事先拒止、事中应急和事后救济惩戒，根据风险发生概率、性质、影响的不同，安全防范措施的重点也有所不同。例如，对于一旦发生后果影响重大的恶性安全风险，必须以绝对安全为目标加以事先防范，对于人为原因的有意安全风险还要加以事后惩戒；对于后果影响一般、可以补救的安全风险，则应更多坚持相对安全的风险防范举措，以事中应急和事后救济为主。特别是考虑到数字经济治理中存在的发展和安全内在张力，应对安全风险的类别在科学研究的基础上进行明确界定并对其分类施策，而不应将不同类型的风险一概而论。必须要指出，并不是所有的发展和安全利益都在统筹范围内，换言之，两者都有一些“生死攸关”的核心利益是绝对不能妥协的。这就要求我们必须明确安全风险管控范围的边界，一方面要以是否威胁到国家的核心利益为判断标准，界定对于国家安全而言绝对不能超越的红线，另一方面也要保障企业或个人基本的权利，明确尽可能不去触碰的企业生存发展的生命线。对于治理的决策者而言，制定安全风险的分类施策标准应坚持科学、审慎和包容的原则，避免因界限不清、难以操作等原因而使其被滥用或流于形式，降低数字经济治理的效率。

　　 第三，持续推进高水平开放，推动构建网络空间命运共同体。在百年未有之大变局的背景下，国家的对外合作模式大致可以分为三类：依附型合作、大国竞争和充分合作。依附型合作模式以主导国和依附国的不对等合作为特征，主导国可以在很大程度上利用依附国的资源发展数字经济，同时为依附国提供安全保护，但是这种合作模式容易形成“中心—外围”的数字霸权体系，进而固化并加剧全球数字经济发展的不平等；大国竞争模式常常发生在霸权国与崛起国之间，两国在数字空间展开全面的竞争，不过这种模式很容易使两国陷入“安全竞赛”的困境，占用大量经济发展的资源；充分合作情景以共享共治、互利共赢为特征，更有助于各方在合意安全度的基础上实现各方福利最大化的目标。中国提出的携手构建网络空间命运共同体的倡议与充分合作情景完全吻合，基于主权平等、和平安全、开放合作的对外战略，可以充分发挥技术、数据和安全的公共产品属性，通过协调各国利益和促进各方合作，有助于在全球层面实现数字经济高质量发展与高水平安全的动态平衡。