党的二十大报告提出，要加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》也明确提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规。因此，为了更好地推进城市更新工作，盘活存量土地资源，为城市建设和发展提供支持，在城市更新中需要协调处理好以下五对关系。
政府与市场的关系
协调好政府与市场的关系，最重要的是要明确政府在城市更新中的定位，是政府发挥主导作用，还是以市场为主，政府发挥引导作用。政府主导和政府引导各有利弊，现阶段应采取政府主导，积极调动市场积极性的方式。综合整治类和功能改变类更新大多不产生经济效益，很难受到市场和资金的关注。政府要在这两类更新中发挥主导作用，具体体现在资金投入，更新方式、方案征集选择，组织实施等方面。当前争议较大的是在拆除重建类更新中，政府应如何协调好与市场的关系。深圳市的做法是以市场为主，这种方式可以减少政府工作量，避免政府陷入纠纷和冲突之中，但存在开发商和村干部成为最大受益者，住户和村民的利益容易被侵害，项目推进困难、周期长等问题。大城市需要拆除的建筑和地上附属物，通常产权类型多、结构复杂、利益相关者众多，有些还存在历史遗留问题和某些社会问题，政府主导是现阶段最符合大城市现实情况的做法。在拆除补偿阶段，政府要全程主导，制定合理的兼顾各方利益的补偿方案，既要做到拆迁补偿过程透明公开和公平公正，也要灵活使用各种方式方法解决被拆迁人面临的具体问题和实际困难。在重建阶段，要广泛征求社会各界的建议，确定合理的方案，调动市场的积极性，涉及外包和招投标的业务，要制定严格的制度，确保公平、公正、公开。
中央与地方的关系
目前，从中央和地方关系角度而言，城市更新存在的问题主要有：对城市更新没有单独立法；没有专职部门负责城市更新工作；中央的城市更新政策和对地方的支持多采取专项的形式，需要提高整体性和协调性；城市更新中的诸多事项需要得到中央政府批准，地方政府缺乏自主权。一是尽快出台《城市更新法》和《城市更新法实施细则》，并对相关法律法规进行修订，做好法律法规之间的协调与衔接，如就《土地管理法》《城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《协议出让国有土地使用权规定》等相关内容进行修订。二是在国务院下设城市更新局，负责制定城市更新的具体规定性、政策性和指导性文件、技术和管理规范，统筹管理和协调全国城市更新工作，对地方城市更新工作予以支持、帮助、检查和监督。三是在省、市级政府设立相应专职管理机构，制定本地区的城市更新总体规划、年度计划、技术和管理规范，负责组织、管理、协调和监督本地区城市更新工作。四是在中央层面建立由国务院牵头、城市更新局组织执行、相关部委和部门参加的联席会议制度，统筹相关政策、资金和项目。五是减少中央和省级政府的审批事项，简化审批手续，增加城市的自主权。在一些超大城市、特大城市、直辖市或省会城市试点开展自主确定本地的城市发展规划、土地利用规划和城市更新规划，允许城市更新规划直接替代城市发展规划和土地利用规划的相关内容。
城市发展与用地结构的关系
中国的大城市用地结构滞后于经济结构的变化。国际上，经济发展水平越高、城区人口越多的城市，工业用地占比应当越低，尤其是已经进入工业化后期的城市，但中国的情况却恰恰相反，经济发展水平越高、城区人口越多的城市，工业用地占比越高。一个原因是，城市管理部门相对注重经济发展，以较低的土地价格吸引投资，而一、二线城市在这方面明显具有更大优势。另一个原因是，中国的大城市尤其是已经进入工业化后期的一、二线城市，用地结构没有随着经济结构变化而调整。
中国大城市的内部布局也没有随着经济结构调整而转变。在工业化阶段，城市布局主要围绕制造业展开，为制造业服务，城市功能存在明显分区。工业化后期，如果城市布局还延续分区的思路和做法，就会导致城市的条块分割，主要表现为工作岗位主要集中于核心城区和主城区，居住区主要集中于郊区和卫星城，这种城市布局会对城市交通造成较大压力。工业化后期的大城市尤其是超大城市和特大城市，应当采取多中心网络化城市布局，主要是通过城市更新的方式增加核心城区和主城区居住用地的面积和比例。中国很多大城市并没有采取这种做法，而是采取了相反的做法，有的是严格控制城市人口，有的是严格控制核心区和主城区居住用地增长，有的是通过在城市周边和郊区建设大型居住社区来疏散城区人口。
居住需求和城市经济发展的关系
城市居民居住条件改善和城市经济发展之间应当是相互促进的关系，但中国大城市并没有处理好两者之间的关系，表现为大力发展城市经济但对居住问题重视不足。中国大城市的土地利用格局与国际大都市有显著差别，国际大都市的居住用地占比通常在40%—60%，但中国大城市的居住用地占比只有31.52%。此外，在居住用地紧张的情况下，居住用地占比没有相应增加，有些城市反而下降。虽然近几年出现了大城市房价持续下降的趋势，但是从城市化深化规律而言，未来几十年人口还将主要向大城市尤其是以特大城市和超大城市为核心的都市圈流动，这些地区的居住用地还将会长期处于紧张状态，日本和韩国进入后工业化时代后，人口依然向东京都市圈和首尔都市圈流动就是鲜明的例证。中国大城市尤其是一、二线城市，在未来城市更新中要将整理出的土地更多地用于建设住宅，缓解房价过高、居住紧张的问题，而不是将土地大量投入发展经济之中。只有这样，才能处理好居住需求和城市经济发展之间的关系。
生态环境建设与历史文化保护的关系
生态环境保护和建设是城市建设中要遵循的一个重要原则，全国大城市普遍提出要增加绿地和公园面积，有些城市提出整理和更新腾出的土地主要用于城市绿化和景观建设。中国大城市普遍存在居住用地占比低和住房紧张的情况，通过外延方式扩张城市空间又受到严格限制，城市绿地和景观用地大幅增加会严重压缩居住用地供应。一些人口持续流入的超大城市和特大城市会因此进一步加剧居住紧张情况，进一步推高房地产价格。基于中国人多地少，城市边界受限的现实，不可能比照欧美大都市的绿化水平。2022年的数据显示，中国城市人均公园绿地已经达到15.29平方米，绝对水平已经较为适中，不宜大幅增加，例如北京、广州、深圳、重庆、武汉、成都、杭州、南京的人均公园绿地面积已经达到16.63平方米、23.66平方米、12.58平方米、17.63平方米、15.17平方米、11.36平方米、12.70平方米、16.02平方米，仅有上海市为9.28平方米。中国大城市尤其是超大城市和特大城市应当学习东京的做法。东京人均绿地面积仅有5平方米左右，但通过见缝插针、立体绿化和屋顶绿化的方式将绿化覆盖率提高到60%左右。
历史文化保护要结合城市的具体实际因地制宜。目前，中国一些大城市开始将部分老工业园区或老旧厂房改造为工业遗址公园或文化公园，这是在保留原有建筑的基础上进行局部更新转变用途之后的最佳选择。从国内的情况来看，以798艺术区为代表的工业遗址公园和老旧厂房改造建成的文化旅游景点成为地标打卡建筑。中国大城市要将具有较高历史文化价值的建筑保留下来，将承载城市历史文化记忆的建筑用恰当的方式留存，城市面貌也将在变与不变中向着美好生活的方向迈进。
（作者系中国社会科学院马克思主义研究院副研究员）
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