近年来，诸如“毒芹菜案”“拍黄瓜案”等“小过重罚”案件频繁发生，引起了社会的广泛关注。在这些案件中，行政罚款的严厉性与违法行为、危害后果的轻微形成了鲜明对比，引发公众普遍反感。这种“小过重罚”执法严重违背了“严格规范公正文明执法”的原则，不符合人民群众对社会公正的期待，损害了相对人的权益、政府形象、法治权威和营商环境。这一现象揭示了立法设计失衡、执法理念僵化、监管技术滞后等深层次问题，亟须从优化立法规则、重塑执法理念、强化技术赋能等方面进行系统性治理。

　　立法均衡与规则优化

　　从立法角度审视，“小过重罚”问题在一定程度上与法条背后的重罚主义思维有关。现行规则未能充分考虑社会生活场景的多样性，未能细致区分违法行为的社会危害程度，导致部分领域的罚款幅度出现畸窄或畸宽，进而引发过罚失衡。例如，食品安全领域“超标倍数一刀切”的罚款规定，缺乏风险分层机制，诱发“小过重罚”执法。针对此问题，国务院及相关部门已出台多项政策指导纠正，如《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》《市场监管行政违法行为首违不罚、轻微免罚清单》等。最高人民法院、最高人民检察院也通过发布司法规范性文件、典型案例等方式，加强了监督。然而，如何从执法依据的源头上消除“小过重罚”隐患，还需调整立法理念和技术，优化法律责任设置，构建科学化治理框架。

　　首先，引入风险规制理念。通过风险评估和分层，依据领域特性与危害后果准确预判，实现立法规制与常识、常理、常情的有机统一。例如，《上海市食品经营许可和备案管理实施办法》在《食品安全法》和《食品经营许可和备案管理办法》的监管框架下，明确仅加工制作植物性冷食类食品（不含非发酵豆制品）的，可申请简单制售经营项目，这一审批手续的细微调整，使得小微餐饮经营者可以放心制售“拍黄瓜”等凉菜，人民群众也对这样的监管“松绑”表示欢迎。其次，保留立法调整空间。为确保罚款的公平性与合理性，应在中央立法、条线立法和地方立法之间保留罚款数额与地方经济发展水平、特定行业领域相适应的调整空间，在高风险领域提高处罚下限，在低风险领域设定合理梯度，在避免“小过重罚”的同时，也要防止处罚无法有效威慑违法行为，“守法成本高于违法成本”或“以罚款替代许可”等悖论。最后，创制公益增值化的替代责任。尝试在轻微违法领域将传统的高权惩戒转化为行为负担，引入信用承诺、教育培训、公益服务、慈善捐赠等替代性措施，课予违法行为人特定的修复义务，推动责任设置由“制裁导向”转向“功能均衡”。

　　理念重塑与裁量细化

　　在基层执法实践中，“小过重罚”问题确实存在执法理念上的原因，如部分执法人员不理解立法目的和立法背景，将“严格执法”等同于“顶格处罚”，忽视了执法的教育与预防作用，误将处罚作为目的，甚至偏好趋利性执法。同时，我们也要理解一线执法的复杂性和困难程度，例如《行政处罚法》第33条创设了首违不罚制度，但“轻微”“初次”“危害后果”等构成要件的解释空间较大，执法人员在执法中需妥善适用，否则极易导致“同案不同罚”。此外，裁量规则的价值取向较为单一，更偏重于规制权力滥用，可能忽视了鼓励“更优行政”的重要性，执法人员在面对疑难案情时难免产生裁量懈怠。对此，破解之道在于理念重塑与裁量细化。

　　第一，以穿透式监管为导向，在日常执法中突破违法表象，贯彻实质审查。尤其对频发“小过”的管理领域，要深入调查证据链条和利益相关方，追溯真正的违法根源。第二，细化裁量规则。在裁量基准和执法指南中进一步阐释客观要件（是否造成实际损害、危害是否轻微、有无补救等）、主观要件（是否首次、有无故意、整改意愿等）及场景适配（小微经营者、民生领域等）等规则内涵，例举执法案例，将行政处罚的减免条款明确为一般规则而非例外，强化执法中适用的可操作性。第三，突出利益修复优先原则。在轻微违法行为的处理中以修复社会关系、消除公共危害、减少群众损失为先，积极促成赔偿和整改。在此基础上，建立健全执法人员的尽职免责机制，消除“少罚追责”“多罚少责”的顾虑，推动执法“刚柔并济”。

　　技术赋能与监管协同

　　重罚主义在特定发展阶段有其存在的社会背景和治理需求，在优化营商环境、提振市场活力的当下确实需要调整，但也不能因此倒向“不罚主义”。在坚持社会效应与法治思维的同时，还需兼顾行政任务的有效实现。否则一旦发生各类安全事件，又难免引发运动式治理，这同样会损害法秩序的安定性。因此，需通过技术赋能与监管协同的深度融合，实现教育、矫正、威慑三位一体的执法效果。

　　一是数据赋能与源头治理。需完善信用信息共享平台，实现跨部门数据联动，利用数据的穿透能力，精确辨析违法行为的主客观因素，识别违法行为与系统性风险的关联，从而显著提升执法精度，实现从末端处罚向源头预防的实效性提升。二是信用分级与包容审慎。在监管改革中，信用分级分类机制为轻微违法执法提供了保障，根据市场主体的信用等级调整执法频次与强度，避免“一刀切”的同时做好程序衔接，将信用承诺履约情况纳入事中事后监管，确保柔性执法不弱化责任。在信用监管与信息共享机制健全的地区，更多对轻微违法主体采取信用提醒、行业约谈等非强制手段，减少执法冲突。三是制度配套与实效保障。在实施首违不罚、小过少罚的同时，应跟进相应的配套制度，确保违法行为的矫正，否则也会损害执法应有的违法威慑和风险预防功能。可以教育为先，但绝非简单的口头教育，而是对应具体的教育机制，例如交通违章后的“以学代扣”。可以首违不罚，前提是建立比较完备的信息监管系统，郑重提示，释法说理。若监管和记录不准确，“首次”判定也无从谈起，过于宽松的处罚减免反而会让相对人心存侥幸，滋生更多的违法风险。

　　总之，“小过重罚”治理本质上是一场行政执法的系统性改革，只有多方面努力才能纾解当前基层执法的实践困境。未来，还应进一步培育比例原则的实践品格，推动行政处罚从单纯的惩戒工具向风险预防、关系修复的综合治理工具转型，在法治轨道上实现营商环境优化与社会治理效能提升的有机统一。

　　（作者系宁波大学法学院教授）