近年来，一些地方执法机关进行趋利性执法，其中，“远洋捕捞”的现象引起了社会各界关注。“远洋捕捞”是指一些地方执法机关对一些不应、不宜由其管辖的异地案件非法行使管辖权，超范围甚至非法地进行查封、扣押、冻结、没收的行为。这不仅损害涉嫌犯罪的企业、个人的合法权益，影响司法公正的实现，而且破坏了健康的营商环境。在全球竞争加剧的背景下，还可能损害我国的国际形象，影响我国参与全球竞争。

　　中共中央、国务院对这一问题高度重视，多次召开会议要求采取坚决措施，有效遏制趋利性执法，包括“远洋捕捞”问题。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。2024年12月16日，国务院进行第十一次专题学习，总理李强明确指出：“要强化执法监督，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，审查核实相关执法行为，有问题的要及时纠正。”2025年3月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，研究建立健全涉企收费长效监管机制有关举措，明确要求开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

　　“远洋捕捞”问题的成因非常复杂，既有司法体制方面的原因，也有诉讼程序方面的原因。就司法体制而言，地方党政部门仍然掌管着地方政法机关的财政经费、人事任免等权力，有些地方党政部门要求同级政法机关积极增加罚没款物数量，提高同级政府的非税收入。罚没收入与政法经费“收支两条线”没有彻底实现，地方财政部门可能为了增加财政收入，将罚没收入与政法经费进行捆绑、以收定支，迫使政法机关不得不努力增加罚没收入。就诉讼制度而言，相关司法解释对地域管辖的规定过于宽泛，导致一起刑事案件可能有许多政法机关都可以行使管辖权，由此留下了制度隐患。此外，当前立法对对物强制性措施的适用没有设置严格的规制机制，侦查机关可以自行决定搜查、扣押、查封、冻结、划转等。

　　政法机关在执法过程中收缴的罚没款物与政法经费没有实现彻底分离，是“远洋捕捞”最直接、最关键的原因。有关部门早就认识到这一问题，因而发布过一系列法律文件，意图切断两者的联系。自新中国成立至20世纪80年代初，政法机关一直实行罚没收入提成制度，即允许政法机关将一定比例的罚没收入提成作为办案经费，无需上缴财政部门。这意味着“多收多提，少收少提，无收不提”，极易导致政法机关为追求经济利益进行不当或非法执法。1982年8月9日，财政部发布《关于罚没财物管理办法》（以下简称“1982年《管理办法》”），将罚没收入提成制度改革为罚没收入退库制度，即政法机关将罚没收入上缴财政部门后，财政部门按照一定的比例退库，返还原上缴部门。显然，该制度仍然没有实现“收支两条线”的彻底分离。1986年12月31日，财政部对1982年《管理办法》进行修改完善后重新发布，将名称变更为《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》（以下简称“1986年《管理办法》”）。1986年《管理办法》将罚没收入退库制度改革为办案费用补助申报制度，即政法机关将全部罚没收入上缴财政部门后，可以按照办案需要申请办案费用补助。该制度虽然弱化了罚没收入与办案经费的联系，但是仍然没有完全切断这两者的联系。1998年6月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部、国家发展计划委员会、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局联合发布的《关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》，明确要求实现政法机关罚没收入与政法经费“收支两条线”的彻底分离：罚没收入必须按规定及时、足额分别缴入国库或财政预算外资金专户，做到应缴尽缴；政法机关业务支出由财政部门根据各单位的具体情况统一核定。然而实践中，政法机关罚没收入与政法经费仍然未能实现彻底分离。譬如，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年1月24日联合发布的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》第10条规定，中央政法机关交给地方政法机关承办的案件，涉案款物也应当部分返还给案件承办单位。

　　自1982年《管理办法》至今，已逾40年。为实现罚没款物与政法经费的分离，有关部门发布了数十个法律文件，但仍然没有彻底实现。究其原因，关键在于没有改变地方政法机关罚没款物的归属。1982年以来的所有相关法律文件都规定，地方政法机关在办案过程中收取的罚没款物上缴同级财政部门。按照现行规定及实践做法，各级政法机关的财政经费主要由同级财政部门拨付。由于管理政法机关罚没款物与拨付政法机关经费的都是同级财政部门，同级财政部门自然很容易将向政法机关拨付的经费与政法机关上缴的罚没收入结合起来。在财政部门看来，这有利于督促政法机关努力增加罚没款物数量，提高同级政府财政收入。在经济下行、税收收入减少、地方政府财政部门压力增大的情况下，地方财政将这两者进行捆绑的动机就更加强烈。近年来，“远洋捕捞”的案件急剧增加，主要原因即在于此。

　　因此，建议我国未来改变政法机关罚没收入的归属，规定各级政法机关收取的罚没收入都必须上缴中央财政，由不同级别的财政部门分别负责罚没收入管理和拨付地方政法机关经费。如此一来，拨付政法经费的地方财政部门就不可能根据收取罚没收入的数量决定拨付政法经费的数量，这样就能彻底解决趋利性执法，包括“远洋捕捞”问题。这一方案面临的最大质疑是，可能导致一些政法机关，尤其是中西部政法机关经费严重不足。解决这一问题的办法非常简单：提高中央财政对地方政法机关转移支付的比例即可。实际上，虽然我国地方政法机关的经费主要由同级财政部门负责，但是中央财政一直都采用转移支付的方式对地方政法机关进行拨款，以弥补地方政法机关经费的不足。比如，中央政法委员会于2008年12月下发的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》明确规定，地方政法机关的公用经费和业务装备经费由中央、省级和同级财政分区域按比例负担，其中中西部地区县级、维稳任务重的地区及经济困难地区市级公用经费中的办案经费（业务经费）和业务装备经费，由中央和省级财政承担5%以上，最高可达90%以上；其他地区公用经费中的办案经费（业务经费）和业务装备经费，由中央财政予以奖励性补助。因此，在地方政法机关的罚没收入上缴中央财政以后，适当增加中央财政对地方政法机关转移支付的比例，就可以解决地方政法机关可能出现的经费不足问题。

　　（作者系北京大学法学院教授）