党的二十届三中全会明确要制定金融法，将其作为整个金融法体系的基本法或通则性法律，以实现对金融体系规范和监管的全面覆盖，解决目前存在的规范和监管漏洞、空白、重叠、规避、套利等问题。我国的金融法体系是随着改革开放进程逐步形成的，各项具体金融法规的制定、修改和完善也是随着金融领域不断对社会开放实现的。在此条件下，前期的各项金融法规基本上都立足于金融业内部。党的十八届三中全会以来，金融改革的目标是构建市场化、法治化、国际化的开放型金融体系，它使金融不再是相对封闭的行业，而是逐步对全社会甚至全世界开放的行业。这就必须打破传统的金融行业或金融领域观念，站在市场和社会的角度看待我国未来社会的金融，站在开放的角度和社会的立场规范和监管金融。

　　从制定“银行业法”到修改《商业银行法》

　　2015年初，我国开始全面筹划本轮金融法完善，当时大家认为应该先解决金融领域比较突出的问题，实现短期资金融通和长期资金融通规范与监管的全面覆盖。考虑到现实可能性，决定修改《证券法》以实现对证券市场规范和监管的全面覆盖，制定“期货法”以实现对期货市场规范和监管的全面覆盖，在原《商业银行法》的基础上制定“银行业法”以实现对银行业领域规范和监管的全面覆盖，相关监管机构和学术组织开始研究和起草相关草案。但是，由于当时的金融监管体制难以适应这一理想，在《证券法（修订草案）》公布后相关监管部门提出了许多疑问。最终，不得不退回到证监会的基本职能领域，主要对当时比较突出的“注册制”等问题进行了修改。就此，“银行业法”的制定工作也不得不停止，转而仅对现行《商业银行法》进行修改，经过相关机构和专家学者的努力于2020年形成“修改建议稿”。

　　本次《商业银行法》的修改，针对商业银行目前存在的主要问题对相关内容作了大幅度调整。由原来的9章95条变为11章127条，将原来的“商业银行的设立和组织机构”拆分为“商业银行的设立”“商业银行的公司治理”“资本与风险管理”三章，将原来的“贷款和其他业务的基本规则”调整为“业务经营规则”，将原来“对存款人的保护”调整为“客户权益保护”，将原来的“接管和终止”调整为“风险处置与市场退出”。特别是在“商业银行的公司治理”中对大股东和实际控制人的权利进行了限制，规定了主要股东、控制股东的义务。同时，建立起了“董事会中心”的治理体系，强调董事会对商业银行经营和管理承担最终责任，具体规定了董事会的职责。这是我国公司治理制度体系的重大突破，是适应金融机构、特别是商业银行特征以及吸取现实教训进行的重大调整。此外，还在附则中规定，其他银行业金融机构办理本法规定的商业银行业务的，适用本法的有关规定。虽然，法律的名称仍然使用《商业银行法》，却也在一定程度上实现了“银行业法”的功能。

　　制定金融法不宜再修改《商业银行法》

　　党的十九大作出了金融监管体制改革的决定，赋予了中央银行宏观审慎监管的职责，将原中国银监会和保监会合并为中国银保监会。党的二十大进一步在中国银保监会的基础上设立了国家金融监督管理总局，依法对除证券业之外的金融业实行统一的监督管理。正是在这一背景下，我国在金融监管体制上才有了实现金融规范和监管全面覆盖的可能，也才在此基础上开始制定金融法。金融法的制定不仅仅是一部法律的制定和实施问题，它应该是我国金融领域基本法治观念的转变。第一，它应该是金融市场化的具体落实。它应该使金融业成为一个开放的领域，任何符合要求的主体都应有权实施金融行为、经营相应的金融业务；任何符合要求的金融工具都应该能够成为金融行为的对象，不再受到不当的限制。第二，它应该是金融法治化的具体落实。任何经营性金融行为都必须纳入规范和监管的渠道，都必须按照法定的规则和程序实施，不得为非法金融行为保留存在的余地。第三，同一性质的金融业务、行为必须遵守相同的规范，不应该存在规避、套利的空间。这是金融市场化、法治化、国际化的基本要求，也是使我国能够成为金融强国的必要前提。

　　在此背景下，继续修改《商业银行法》已经与时代要求相悖，应该顺应我国金融市场化、法治化、国际化改革和发展的需要，在现有《商业银行法（修改建议稿）》的基础上制定“银行业法”。这主要基于以下几个方面的考虑。第一，《商业银行法》不能实现银行业规范和监管的全面覆盖。银行业除综合性的商业银行外，还包括信用合作社、政策性银行、贷款公司、支付结算公司、集团财务公司，以及边缘性的金融租赁、保理、担保等企业，它们主要经营商业银行的某部分业务。如果仅修改《商业银行法》，这些专业性机构的业务将难有专门的法律进行规范。第二，《商业银行法》不能实现相同业务关系的规范统一，必然导致规范和监管的规避、套利等不正常现象。虽然不能完全否认它们之间存在一定的区别，但这些业务的底层关系是一致的，它们的基本规范应该具有统一性。第三，《商业银行法》会使各类相关企业都强调自己的特殊性，希望进行分别规范、分类监管，这会助长企业的投机心理，不利于实现银行业的公平竞争、形成发展合力。第四，我国未来应该实行金融集团式的混业经营，银行业、信托业、保险业、金融市场业在独立法人层面上仍应坚持分业经营。因此，明确制定统一的“银行业法”应是必然选择。

　　制定“银行业法”的再次构想

　　第一，要制定“银行业法”，首先需要在金融法中明确金融业的划分标准，通常应该将其分为典型金融业、新型金融业、综合金融业、边缘金融业，以及不构成金融业的民间金融。银行业既应该是典型的金融业之一，也应存在新型、综合、边缘银行业，“银行业法”应该在金融法基础上对全部银行业进行全面规范。第二，政策性银行可以单独立法，但它应遵守“银行业法”的基本业务规范。政策性银行在业务关系上同贷款公司具有共同属性，应该遵守“银行业法”中普通贷款公司的资金筹集、贷款业务、杠杆比例等基本规范，对于特殊问题可以考虑另外制定“政策银行法”。第三，“银行业法”除规范不同性质银行业机构的组织体系、经营体系外，还应该构建全面的存款业务规范体系、贷款业务规范体系、支付结算业务规范体系，实现基本业务规范的全面覆盖。第四，支付结算业务规范体系不应独立于“银行业法”。有观点认为，支付结算体系是中央银行清算体系的组成部分，应该单独立法。这确有一定道理。但是，支付结算是银行业的核心业务，且随着社会的发展它在银行业中占有越来越重要的地位，如果“银行业法”中不包括支付结算业务规范体系是难以接受的。并且，目前《中国人民银行法（修订草案）》中并没有考虑专门规范清算问题。考虑到货币和票据清算也是由中央银行的独立机构完成的，也可以将支付结算和清算业务规范统一规定在“银行业法”中，毕竟中央银行所属的清算机构也应该属于银行业的组成部分，它们在业务性质上也不属于中央银行机关的业务。第五，“银行业法”应该协调同其他金融法律之间的关系。我国正在制定“金融稳定法”和统一的“金融监督管理法”，从未来的角度看也应该制定“金融救助基金法”，将“存款保险基金”的筹集、运营、救助等规范统一于该体系中，这就必须考虑它们之间的协调问题。如果要实现“金融监督管理法”的统一，“银行业法”中可以仅规定特殊的监督管理内容。

　　（作者系中国政法大学民商经济法学院教授）