党的二十届三中全会将“制定金融法”作为深化金融体制改革的一项重要内容。2025年3月，全国人大常委会将“制定金融法”列为本年度的重点立法任务。金融立法工作的推进将对金融领域活动与金融法研究产生深远的影响。金融法对于国家经济发展、金融安全和民生福祉影响广泛，符合金融规律和现实需求的金融法有助于维持金融稳定、促进经济发展，保障金融消费者利益。反之，则易诱发金融领域风险，导致金融乱象。准确理解我国金融立法与实施现状、金融法的目标、内容和总体思路，有利于提升金融立法的科学性与实用性。

　　首先，我国当前金融法律体系存在“碎片化”的倾向，系统性与协同性有待增强。改革开放以来，我国在银行、保险、证券、信托等核心金融领域出台了较为完善的单行法，这种根据行业分别立法的模式导致单行法之间存在重复交叉等问题，难以适应金融业融合发展和监管的需求。随着金融行业之间的壁垒逐渐模糊，不同金融行业的活动出现相互融合的趋势，如银行、保险、信托等金融机构提供了功能类似的金融产品。许多金融活动本质上属于吸收存款和发放贷款的行为，却因为开展活动的机构差异被分类为不同的金融产品，从而适用不同的法律规则，在准入门槛、信息披露要求、消费者保护规则和监管强度等方面存在着较大差异。这容易扭曲公平竞争，导致监管套利空间的产生。

　　其次，现行金融法律体系下的监管框架难以有效监管金融行业。我国目前仍然适用机构监管的原则，即根据提供金融产品的机构来确定其属于银行、保险或证券，从而确定相应的监管机构和监管规则。我国相关文件虽然提出要适用功能监管，即根据产品的性质确定监管机构和规则，但现行金融法律体系难以满足穿透式监管、监管全覆盖的新要求。许多金融机构为了获得竞争优势以及规避监管规则，普遍在金融控股公司框架下开展业务，金融控股公司往往利用本集团金融机构所掌握的资金掌控非金融行业，从而使得行业风险与金融风险存在相互渗透的可能性。我国当前仍然没有制定金融控股公司法，这不利于不同金融行业之间的跨部门监管，也难以从集团层面有效处置陷入困境的金融机构。

　　最后，现有金融法律体系并未建立低成本、可预见性强的交易规则，从而增加了金融活动和争议解决的成本。我国金融法律体系存在重监管、轻交易规则的倾向，没有为金融活动提供细致、确定性强的交易规则，导致司法机关处置金融相关争议时拥有极大的自由裁量权。金融立法供给的不足，导致金融活动普遍适用了非金融的部门法规则：民商事规则。一般的民商事规则适用于所有的民商事活动，金融活动虽然也属于民商事活动，却有其特殊性和专业性。如金融活动可能引发系统性风险，金融产品的高度复杂性要求对提供产品的金融机构施加更严格的义务以保障处于弱势的金融消费者。适用一般规则可能遏制金融行业的发展，难以为金融消费者提供有效的救济，甚至导致不公平的结果。

　　金融法目标的实现程度是衡量金融立法科学性及实施效果的重要标准。金融领域法律规则技术性较强，各国虽然国情迥异，其目标却没有实质性的差异。金融法的目标主要包括维持金融稳定、打击金融犯罪、保护金融消费者利益、促进金融市场的公平竞争和维持金融市场的活力。片面强调某项目标而忽视其他目标都将影响金融业的发展，应当综合平衡上述目标。实现金融法的目标须根据现实需求来分配相关资源，如金融市场违法犯罪频发或对金融稳定存在潜在威胁时，应当将更多的资源用以解决上述问题。

　　金融法的制定应当着重考虑是否有利于金融法目标的实现。制定金融法为金融领域的发展提供了历史性契机，可以极大地改善当前金融立法缺失及特殊性规则不足的现状。金融法制定可以统合当前的部门金融行业规则，解决“碎片化”问题，真正实现机构监管与功能监管的有效统一。金融法包括所有的金融行业监管规则与交易规则，应涵盖银行、保险、证券、信托和所有开展金融活动的行业，从而实现“将所有金融活动纳入监管”的目标。与此同时，金融法制定过程中应当充分考虑金融活动的需求和特殊性，不宜简单地照搬其他部门法规则。从内容来看，金融法应当包括监管规则、行为或交易规则、惩戒性规则和风险处置规则。这些规则根据不同的金融活动需求而制定：监管性规则主要以审慎性的规范，预防金融风险的产生；行为或交易规则用以规范金融机构的活动，避免其利用优势地位损害金融消费者利益；惩戒性规则对开展不法金融活动的机构和个人施加有效的惩罚；风险处置规则包括完善金融网（如“最后贷款人”）和风险处置规则，从而维持金融稳定。总之，能否有效实现金融法的目标，前提在于是否建立了满足多样需求的金融法规则并予以有效实施。

　　首先，制定金融法的过程应当统一金融市场发展、监管等相关理念。相比部门分散立法的模式，制定金融法典更有助于统合金融发展和监管的理念，建立体系化的金融法律规则。我国当前金融立法的“碎片化”是问题导向型立法的必然结果，从而导致了金融法律规则的不成体系，缺乏统一的监管理念和金融发展思路。法典化可以系统地梳理不同的金融部门法的审慎性和行为性规范，避免监管真空，维持公平的竞争环境，避免不同金融行业规则的重复或冲突。金融法典也是金融立法深入和金融市场发展的必然趋势。在法典化条件不成熟的阶段，应尽可能协调不同金融部门法规则的冲突，在统一理念下强化不同金融行业的立法工作。通过加强金融部门法的立法工作，可以为金融法典提供必要的基础。而这需要对当前的银行法、保险法、证券法、信托法等已有的金融部门法予以完善，加快推进金融控股公司法、金融衍生品法等金融领域缺失的法律的立法进程。

　　其次，金融法制定应处理好一般规则和特殊国情的关系。金融本质是为了促进经济发展，优化资源配置。经过上百年的发展，西方金融领域积淀了大量的技术性规则，许多规则成为了各国金融法重要组成部分，被司法实践广泛采纳。金融发展有其客观规律，许多技术性规则因为符合金融发展的规律才被广泛接受。我国金融市场发展的历史仍然不够悠久，这需要在比较研究的基础上，总结域外经验的共性以及金融法律规则背后的逻辑。同时，金融法制定应当充分考虑我国的国情，我国金融领域的所有权构成、金融市场发展的不成熟、金融消费者的认知以及社会行业对不同金融行业的需求，都使得我国金融立法的现实需求存在着差异，而这需要系统分析许多技术性规则与我国金融市场的匹配度。

　　最后，金融法制定应合理定位金融法与其他部门法的关系。金融法与其他部门法属于一般法与特殊法的关系，许多部门法规定了大量与金融活动相关的规则，如刑法涉及大量的金融犯罪，民商法涉及大量的金融交易规则。金融法的公法性规则与行政法、刑法、行政诉讼法有着密切联系，私法性规则如民法、公司法、破产法与金融法也有关联性。在金融法缺乏特殊规定时，上述公私法规则直接用以解决金融法领域的问题。然而，金融发达的国家，其金融法必定根据金融领域的特殊需求建立特殊的公法或私法规则。有无成熟且特殊的金融法规则也是判断一国金融行业成熟与否的重要指标。而这需要克服普通公私法相关理念的束缚，根据金融活动的特殊需求建立特殊的金融活动规则，以更好地实现金融法的目标。

　　（作者系浙江工商大学法学院、破产重组研究院教授）