美国政府监管制度的演...

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所属图书：《论道穷理赓续文脉：《江海学刊》特色专题论文选：6卷法治中国与民主政治建设》

出版日期：2023-12

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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美国政府监管制度的演进及其内在逻辑

现代意义的政府监管始于19世纪末期的美国。一百多年来，社会变动不居，监管制度也不断变革。现在，政府监管已被认为是公共政策最激动人心的领域之一，它实实在在地影响着人们生活的各个方面。本文对美国政府监管制度的演变过程进行梳理，旨在揭示这一制度演进的内在逻辑及其有效运行的社会机理，并希望这种努力能对当代中国的社会治理有所启发。

“进步党时代”与政府监管的生成

在19世纪末期以前，美国的重大商业纠纷是通过私人诉讼加以解决的。1877年以后，情况发生了巨大变化。这一变化始于两起重大事件。其一，联邦最高法院于1877年对马恩诉伊利诺伊州案的判决促使伊利诺伊州政府对粮食价格的监管，同时，这一判决宣布了一项重要原则：当私人将财产用于公共用途且对社会产生普遍影响时，出于公共利益的需要，必须接受公众监管。这项具有里程碑意义的判决为采用政府监管防止垄断企业侵害消费者利益奠定了基础。其二，由于美国铁路公司对工业产品和农业产品的运输采取不同费率，导致那些被迫承担较高价格的农场主联合起来推动立法禁止价格歧视，而铁路业本身为稳定价格也在寻求政府支持。这些力量导致1887年《州际商业法》的出台，并促使成立了州际商业委员会。^[1]《州际商业法》的出台以及州际商业委员会的成立被认为是现代意义的政府监管真正建立的标志。进入20世纪以后，政府监管扩展到了食品与药品生产、州际电话服务以及银行业、航道运输业等众多领域。

19世纪末20世纪初的这轮监管浪潮随着1917年进步党运动的结束而画上了句号。至此，政府监管已逐步取代私人诉讼而成为社会控制商业活动的重要形式。对于此变革，哈佛大学教授爱德华·L.格莱泽（Glaeser）和安德烈·施莱弗（Shleifer）认为：“无论社会选择什么样的执法策略，私人都将试图扭曲策略的实施以达到使自己受益的结果。作为结论，制度安排的最优选择在一定程度上取决于这些安排在面对此种破坏时的脆弱性。”“由于诉讼体制需要投入很多而有效几率较小，所以这类体制较引入监管更易受到事后破坏的攻击，尤其是在那些缺少法律和秩序的国家。在此情势下，引入监管比事后诉讼更有效。”^[2]在19世纪上半叶，美国经济的主体是农业，制造业也集中在小农场上。当一家企业造成了社会危害时，司法体系通常都可以惩罚它。因为需要处罚的损害基本上比较小，企业没有很强的动机去破坏司法。另外，企业本身比较小，也没有破坏司法的资源。19世纪下半叶，情况发生了变化，经济的商业化和工业化催生了拥有丰富资源的企业。随着企业规模的迅速膨胀，由工业事故引发的损失相应增多，规避赔偿损失的动机也成比例增长，但破坏司法的成本却没有相应地提高。“司法的意识形态取决于法官的选择，而工业家们则通过他们对政治机器的影响参与选择由谁坐在审判席上。”“经过选择，法官和检察官受到了财富和权势通过利用合法和非法手段的影响。”^[3]因此，在农业社会运作顺畅的司法体系在面对具有强大动机去破坏它的工业社会的实体时失灵了，而政府监管便是对这一社会危机的一种回应。