原标题：改革开放四十年我国义务教育政策的发展演变与未来展望

　　作者简介：祁占勇，陕西师范大学教育学院 教授 博士生导师 710062；杨宁宁，陕西师范大学教育学院 710062

　　内容提要：义务教育是我国教育改革和发展的重点，其政策对义务教育发展具有重要推动与保障作用。改革开放四十年来我国义务教育政策可以划分为以普及教育为要求的义务教育政策初步发展阶段(1978年-1984年)、以重点建设为关键的义务教育政策非均衡发展阶段(1985年-2000年)、以缩小差距为任务的义务教育政策由非均衡向均衡发展的过渡阶段(2001年-2009年)、以内涵发展为核心的义务教育政策均衡发展阶段(2010年至今)等4个阶段，呈现出以管理体制为关键的动力机制、以兼顾效率与公平为方向的价值取向、以制度调整为手段的过程保障、以经济学话语为主导的政策话语等演进逻辑。我国义务教育政策仍有优化空间，其未来走向将以结构优化为主要动力机制、以公平优先为首要价值取向、以提升教育质量为全面过程保障、以人民为本为基本政策话语，从而使义务教育朝着均衡而优质的方向蓬勃发展。

　　关 键 词：义务教育 义务教育政策 政策话语

　　标题注释：本文为全国教育科学“十三五”规划国家一般课题“教育供给侧改革的基本理论问题与制度保障研究”(BAA170014)的成果之一。

　　[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2018)12-0017-07

　　义务教育是指国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是政府提供的基本公共服务，具有强制性、公益性、统一性的特点。义务教育政策是在一定历史条件下，党和政府为了促进社会、政治、经济、文化等等的综合发展而制定的、在全体国民中强制实施普及一定年限的免费教育的一系列法律、法规、条例、计划、方针、措施等的总称。其实质是对义务教育的资源和受教育机会的分配。[1]改革开放四十年来，我国义务教育政策从初步普及到重点发展，再到努力均衡发展，遵循着自身的演进逻辑，经历了一个循序渐进发展的过程。本文拟对义务教育相关政策进行梳理和分析，依据各阶段政策的特征，寻找其演进逻辑，并展望义务教育政策的发展趋势。

　　一、改革开放四十年我国义务教育政策的发展历程

　　改革开放四十年来我国义务教育政策经历了一个循序渐进的变迁过程，其可以划分为以下四个阶段。

　　(一)以普及教育为要求的义务教育政策初步发展阶段(1978年-1984年)

　　1978年12月，随着十一届三中全会的胜利召开，我国进入了社会主义发展和全面建设的新时期，义务教育也迎来了蓬勃发展的春天，这为普及教育的恢复和发展奠定了基本条件和政治环境。在“义务教育”的提法普及于大众之前，国家已经从多项政策文件中体现出对普及基础教育的重视。这一阶段，义务教育政策还处于起始阶段，主要以普及教育为基本要求，呈现出以下特点。(1)强调与宣传普及教育的重要性。在普及教育的起始阶段，对民众理念的引导尤为重要，教育政策多次指出教育的重要性，为义务教育的普及与发展奠定了基础。比如，中共中央批准了湖南省桃江县《关于发展农村教育事业的情况报告》(1979年)，指出四个现代化，关键是科学技术现代化。培养科学技术人才，基础在教育。中央要求各级党政领导把普及小学教育当成一件大事来抓，要切实抓好。[2](2)致力于普及基础教育与初等教育。《关于普及小学教育若干问题的决定》(1980年)明确提出“在80年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务”。《中华人民共和国宪法》(1982年)第十九条提出“国家举办各种学校，普及初等义务教育”。《关于普及初等教育基本要求的暂行规定的通知》(1983年)明确了普及初等教育所需要达到的基本要求，指出普及初等教育必须从实际出发，要有计划地培训教师。(3)初步体现分级管理的理念。《关于普及小学教育若干问题的决定》(1980年)提出普及小学教育应当根据各地区经济、文化基础和其他条件的不同，分区、分期、分批进行发展，强调“两条腿走路”的基本方针，并提出各地必须正确处理普及与提高的关系，办好重点学校，并从实际出发，因地制宜，采取多种形式办学，力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应。[3]《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》(1983年)指出普及初等教育的规划和措施要落实到县和区、乡、社、队，提出争取在1990年以前基本实现普及初等教育的目标。

　　(二)以重点建设为关键的义务教育政策非均衡发展阶段(1985年-2000年)

　　我国现代化建设有其自身的特殊性，采取的是一种梯度发展战略，要求“效率优先”，强调“兼顾公平”的教育发展宗旨。[4]这一阶段，义务教育资源不足，优质资源较为短缺，而国家急需现代化建设的人才，因此，义务教育的发展也遵循了这种战略，呈现出以下特征。(1)“地方办学，分级管理”的策略是义务教育政策的重中之重。《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)明确提出要实行九年制义务教育，并规定“地方办学，分级管理”，提出用最大的努力积极地、有步骤地实施九年义务教育，将全国划分为三类地区分期分批地普及义务教育：第一类是占总人口25％的地区，主要分布在沿海地区、经济较为发达的省份及内地少数发达地区；第二类是占总人口50％的地区，主要分布在中等发展程度的农村或乡镇；第三类也是占总人口25％的地区，主要是一些经济欠发达地区。[5]三类地区的义务教育因地制宜，各不相同。与此同时，一些地方人民政府还建立了对本地实施义务教育的首长目标责任制。(2)重视扩大规模，追求数量，使义务教育规模与办学数量迅速提升。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》标志着我国基础教育进入了法制化、正规化的阶段，开启了义务教育的新篇章。1992年，中国共产党第十四届全国代表大会提出到20世纪末基本实现普及九年义务教育的战略目标，《中国教育改革和发展纲要》(1993年)再次强调了该目标。普及九年制义务教育不仅在城市和经济发达地区取得了显著成效，在农村也取得了初步成效。1985年，地方政府大力增加教育的财政拨款及支出，多数省、自治区和直辖市基本上做到了“两个增长”。据国家教育委员会等单位对全国26个省、自治区、直辖市的检查、督导，1985年至1988年，做到财政预算内教育拨款年均增长率高于同期地方财政经常性收入年均增长率的有23个，其中18个省、自治区、直辖市基本做到了使财政预算内教育拨款的增长逐年高于地方财政经常性收入的增长。[6]义务教育专任教师队伍也逐渐扩大，1988年全国已有小学专任教师550.2万名，中学专任教师295.9万名，特殊学校专任教师1万名，较1985年都有了很大的变化。更可喜的是，到1990年，全国小学适龄儿童入学率已达到97.8％，小学升学率已达到74.6％。截至1991年，全国除城市外，已有1459个县通过了省级人民政府的普及初等教育的验收工作。截至2000年末，85％的人口地区基本实现了普及义务教育。[7](3)义务教育供给主体多样化。1992年，党的十四大报告提出，鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学。此外，《中国教育改革和发展纲要》(1993年)指出要逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。

　　(三)以缩小差距为任务的义务教育政策由非均衡向均衡发展的过渡阶段(2001年-2009年)

　　进入21世纪以来，国家对社会公平更加注重，这为义务教育政策由非均衡向均衡发展营造了良好的氛围。对于义务教育发展严重不均衡的状况，国家和各级政府不断作出努力，不只为继续全面普及义务教育而努力，而且针对农村义务教育、西部义务教育等薄弱方面都作出了政策上的完善，竭力缩小义务教育的巨大差距，义务教育政策呈现出以下特征。(1)全面阐述国家义务教育均衡发展。《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》(2002年)首次提出“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的目标，均衡发展成为义务教育的战略性任务。此外，教育部印发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(2005年)是第一个全面阐述国家义务教育均衡发展的政府文件，确立了“逐步实现义务教育均衡发展”的政策目标。而后，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》(2007年)提出“贯彻实施义务教育法，普及巩固九年义务教育”的总体要求。(2)竭力缩小差距，注重资源合理配置。2006年6月，经过修订的《中华人民共和国义务教育法》指出各级政府要对教育资源进行合理配置，对农村及特殊教育对象要进行弱势倾斜，并明确指出由县级以上人民政府以及该地区教育行政部门采取有效措施缩小辖区范围内的教育的不平衡发展，不得设定重点学校、重点班级。至此，义务教育均衡发展从以政策为主导逐步迈向法制化的层阶，我国义务教育发展实现了重大突破。(3)确立了农村教育和西部教育工作的重要战略地位，进一步加大省级政府统筹管理义务教育的力度。《关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)提出了农村义务教育“分级管理、以县为主的体制”，在一定程度上适应了农村经济体制改革，尤其是农村税费改革的深入推行。这种管理体制对农村教育产生了重要影响。县级政府代替了以往农村集体供给的方式，而且中央和省级财政的扶持力度也有所加大。《关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003年)强调逐步提升教育经费标准，从而增加对农村教育的投入。同年，我国西部地区全面推行“两基”计划，并投入实践，到2007年西部地区“两基”人口覆盖率达到98％，比2002年提高了21％，青壮年文盲率降至5％以下，西部地区义务教育水平实现了新的跨越。[8]《2005年政府工作报告》提出完善以政府投入为主的经费保障机制，并提出实行“两免一补”政策。《深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(2005年)提出了“逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”，这是义务教育得以实现免费性特点的关键政策。

　　(四)以内涵发展为核心的义务教育政策均衡发展阶段(2010年至今)

　　义务教育均衡发展的基本内容主要表现在三个层面：一是在东、中、西部三个大的经济区域之间的均衡发展，二是区域内部城乡学校之间的均衡发展，三是群体之间的均衡发展。[9]这三方面在这一阶段的义务教育政策中都得到了极大体现。《教育部关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》(2010年)提出了三个方面的重要内容：将推进均衡发展作为义务教育改革与发展的重要任务；以提高教育质量、促进内涵发展为重点；加强制度建设，完善其有效工作机制。[10]自此，我国义务教育更加重视教育质量的提升，进入了全面普及、促进内涵发展的新阶段，义务教育政策主要表现为以下特征。(1)强调教育均衡发展、义务教育质量的提升及内涵发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)提到，到2020年，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展。另外，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(2012年)确立了义务教育均衡发展的基本思路及要求。《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》(2014年)指出“把均衡发展义务教育作为重中之重”。《义务教育学校管理标准》(2017年)进一步强调了管理内涵，致力于学校内涵发展。(2)注重优质教育资源的均衡配置。《教育部关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》强调，要大力推进区域内学校与学校之间义务教育均衡发展。《纲要》也提出要均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。另外，有关部门还颁布了一系列政策文件来促进教师资源合理配置。(3)全面推进素质教育。《纲要》强调“坚持以人为本”，全面确保素质教育的顺利开展。2012年，党的十八大报告进一步强调，要将素质教育放在重要位置，致力于提高教育质量。《教育部2018年工作要点》强调“落实立德树人根本任务，大力发展素质教育”，提出“建立健全立德树人系统化落实机制。深化基础教育课程改革，切实发挥育人作用”，并提出了加强中小学素质教育的具体措施。[11](4)对于特殊群体、农村及西部义务教育更加重视。《纲要》提出确保城乡一体化教育机制的顺利开展，要从多个方面把握重点，一是要保证财政到位，二是学校建设硬件达标，三是教师综合水平提升等，在全面保证上述措施实施时，要适当向农村教育靠拢。[12]另外，国务院及教育部门先后颁发了一系列文件保障特殊群体平等接受义务教育，改进农村学校的办学条件。2017年，新疆成为全国首个实行15年免费教育的地区；2018年，部分农村地区将取消9年义务教育，实行15年免费教育。[13]

　　二、改革开放四十年我国义务教育政策的演进逻辑

　　我国义务教育政策的发展经历了一个复杂、变化的过程，在义务教育政策的变迁和发展过程中，义务教育政策发展遵循着一定的演进逻辑，即义务教育政策以管理体制为关键的动力机制，以兼顾效率与公平为方向的价值取向，以制度调整为手段的过程保障，以经济学话语为主导的政策话语。

　　(一)以管理体制为关键的义务教育政策动力机制

　　改革开放以来，为适应社会发展，义务教育的管理权经历了一个演变的历程，从中央统筹转向地方负责、分级管理、以县为主，再到省级政府统筹。政策责任主体及其关系的演进在很大程度上与义务教育动力机制的演变密切相关。因此，我国义务教育政策动力机制的演进可以分为三个阶段。(1)中央实行高度集中的计划管理。从1978年至1985年，我国对义务教育实行中央高度集中的计划管理，义务教育财政体制同样是高度集中的。且在管理权限方面，政府对于学校具有极大的管理权。(2)地方负责、分级管理的管理体制。1985年，中央政府明确提出实施“地方办学、分级管理”的体制，调动了地方发展教育的积极性，缓解了资金投入不足的困境。分权化的教育模式具备其自身优势，地方政府能够更好地做到因地制宜，保证教育资源的合理配置。[14]地方政府努力完成“普九”验收的任务，大力发展义务教育，推动着义务教育的进程。在这个过程中，优先发展城市，建设重点学校，以非均衡发展带动义务教育整体发展，是义务教育取得发展的关键一步。(3)国务院和地方各级人民政府分担职责，省级政府统筹落实。实行省级统筹，让省级政府成为义务教育均衡发展最主要的财政责任承担者，既符合义务教育的一般特性和我国的现实国情，同时也使义务教育均衡发展具有较为充足的经费保障。[15]在2000年“普九”验收后，原有的动力机制就此失灵。2000年3月，农村税费改革试点正式启动，使农村义务教育经费的投入和保障受到了较大幅度的冲击，从而加剧了城乡之间义务教育发展的不均衡。自2005年，以县为主的经费保障新机制逐步建立，义务教育均衡发展政策由此开启新的进程。《纲要》将义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担、省级政府统筹落实的投入体制。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要扩大省级政府统筹权。[16]在这种动力机制下，义务教育取得进一步的发展。

　　(二)以兼顾效率与公平为方向的义务教育政策价值取向

　　在国家不同的发展阶段，义务教育政策所体现出的价值导向是不同的，总体来看，其呈现出兼顾效率与公平的价值导向。(1)效率优先，重点发展。改革开放之初，国家百废待兴，急需现代化建设人才，在教育方面采取了重点建设的梯度发展策略。义务教育政策强调因地制宜，力求在基本普及九年义务教育的基础上，分期分批地进行发展，建设重点区域、重点学校，以点带面，创造经验与典型。这是特殊国情下的特殊战略，可以说，义务教育非均衡发展政策是义务教育最终实现均衡优质发展的重要一步。(2)效率与公平相互交融。效率优先和重点发展的价值取向和相关政策给义务教育均衡发展遗留下了诸多问题，较为典型的问题就是不同区域、不同学校以及城乡之间的教育差距。这时，就需要义务教育政策发挥其不可替代的作用，在政策方面对这些问题作出进一步的明确。在此阶段，国家和各级政府发布了各项弱势倾斜的相关政策，同时兼顾重点区域的优质教育发展，效率与公平并行。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出逐步缩小城乡、区域教育发展差距。2006年《义务教育法》的修订、实施，更彰显了受教育权的人权本质。[17](3)逐步体现教育公平。在全面建成小康社会的新阶段，义务教育政策秉持均衡发展的理念，逐渐体现出教育公平的价值取向。《教育部关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出，要有力保障中西部农村地区在巩固提高的基础上大力推进义务教育均衡发展。另外，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，因地制宜，缩小城乡、地域及校际之间的差距，促进每一个学生健康成长。

　　(三)以制度调整为手段的义务教育政策过程保障

　　教育作为社会系统中的一个子系统，始终受社会环境的影响和制约，因此，随着社会政治、经济、文化的发展和变化，作为发展当中的人，要有革新的能力，才能在从旧制度到新制度的变迁过程中顺利做好各项衔接工作。[18]在义务教育的四个变迁阶段中，义务教育政策不断作出相应的调整，推动着义务教育的进程。(1)分期、分批、分区普及九年义务教育。改革开放后，为加快义务教育发展，国家制定“普九”目标，办学以乡、村为主，并将全国划分为三类地区，因地制宜。另外，实行“重点校”政策。(2)均衡制度初步发展。20世纪末，九年制义务教育已基本普及，但在此过程中产生诸多负面问题，非均衡发展政策使义务教育政策形成一定的路径依赖，落后区域、非重点学校在利益博弈中始终处于弱势地位，义务教育的均衡发展成为重难点问题，引起社会各界的关注。进入21世纪，随着国民经济的不断发展，需要对义务教育政策的目标作出转变，因此，国家实行了“弱势倾斜”“以县为主”等制度。(3)公平制度日益突显。随着社会经济、政治、文化的发展，教育公平成为国家基本教育政策。国家严禁设立重点校和重点班，致力于建立城乡一体化教育发展机制。

　　(四)以经济学话语为主导的义务教育政策话语规则

　　政策话语作为一种政治战略，在政策分析中起着重要作用，政策话语分析是一种比较前沿的研究方法。我们用政策话语去探寻义务教育政策时，可以发现，在义务教育政策文本中，话语规则在前期主要以经济学话语为导向，后期则向多样化方向发展。(1)政策话语主要以经济学话语为导向。中国教育经济学话语体系有丰富的话语分支，包括教育和经济的关系、教育投资和教育财政经济、教育成本和收益、教育制度变革和创新、教育资源利用和效益。[19]义务教育政策话语同样极大程度地呈现为经济学话语。经济发展在很大程度上决定了义务教育发展的规模与水平，尤其在分级管理的体制下，地方义务教育发展状况适应并受制于当地经济水平，特别是地方财政收入，从而使义务教育发展产生了巨大的差距。各政策文件所提到的“均衡”“非均衡”“资源配置”及“供给”等都属于典型的经济学话语。改革开放伊始，经济发展落后，国家急需现代化建设人才，因此采取重点建设、非均衡发展的战略。随着经济发展和人民对教育资源需求的增长，政策文件中出现了“均衡”的概念，通过合理配置教育资源，力求实现教育需求与教育供给的对等。(2)政策话语不断丰富。随着社会的发展，政治学、社会学、管理学、伦理学等各个方面对义务教育发展的影响愈来愈深刻，因此，义务教育政策话语内容更加丰富而多元。例如，“机会均等”作为典型的政治学话语，是社会公平的重要内容，是许多国家乃至国际社会共同追求的教育理念。它是指社会要让每个人获得均等的教育机会和条件。[20]这一概念在多个义务教育相关政策文件中均有体现。

　　三、我国义务教育政策的未来展望

　　虽然现阶段我国义务教育政策已经实现了均衡发展，但义务教育遗留问题多，解决这些问题的任务重。展望义务教育政策的未来走向，义务教育政策将会更多地与现代社会相结合，不断创新与进步。

　　(一)义务教育政策将以结构优化为主要动力机制

　　“提高质量、促进公平、优化结构”是“十三五”时期教育发展的基本基调。其中，优化结构是“十三五”时期发展的重点，义务教育也不例外。义务教育政策以结构优化为动力机制，要抓好以下三方面。(1)优化财政投入结构。合理的财政投入结构是提高教育质量、实现教育公平的关键因素。政策要体现出对农村及贫困区域财政投入力度的加大，实行财政投入差异化的管理方式，强化义务教育转移支付机制。(2)优化权责结构。义务教育各项政策从框架到落地实施，权责模糊成为其无法有效执行的关键。因此，在强化省级政府和中央政府责任的同时，县乡政府要积极配合，协调统一，优化组织结构，实现各级的统筹管理。义务教育政策要明确体现各级政府的权责，体系完备，责任明确，便于落实。(3)优化政策决策主体的结构。义务教育需要多方利益主体的共同参与，在松散耦合组织结构的搭建过程中将自上而下的权力格局向横向拉伸，形成政策转移的多元主体间横向权力结构。[21]因此，义务教育政策要体现多方合作机制，强化科学化决策机制，促进义务教育政策的科学化、民主化发展，为义务教育提供一个良好的政策环境。

　　(二)义务教育政策将以公平优先为首要价值取向

　　虽然义务教育政策已经强调均衡发展，逐渐体现出教育公平的价值取向，但由于非均衡发展遗留下诸多历史问题，区域之间、城乡之间、校际之间的差距仍然不可小视。要实现义务教育的均衡发展还需要义务教育政策的大力支持与正确引导。义务教育政策应坚持教育公平，并应进一步以公平优先为价值取向，这需要从以下几方面着手。(1)将优化义务教育资源配置的政策具体化、明晰化。教育资源是否均衡配置关涉到义务教育质量的全面提升。相关部门要充分统计、了解教育资源配置现状，为其政策的制定提供准确的依据。(2)持续重视弱势补偿工作，突出公平优先的导向。目前政策对于弱势倾斜体现较多，而在弱势补偿方面仍有不足。政策应强调对于农村、贫困地区的义务教育给予补偿性投入，从而缩小城乡之间、区域之间的教育条件差距。(3)强化对政策执行主体的监督机制。义务教育的公平需要政策多主体互相监督才能得以保障，既要明确问责制度，又要完善激励机制。

　　(三)义务教育政策将以提升教育质量为全面过程保障

　　要保证政策执行的每一个环节的有效性，才能使其过程得到保障，使政策得以落地生根。[22]义务教育均衡发展政策从制定到每一个环节的全面实施能否得以控制，取决于对影响政策实施过程的各种变量及它们之间相互关系的认识与控制。[23]在实现“普九”后，义务教育政策不再强调每个适龄儿童均享有义务教育，而是致力于教育的均衡发展，提升教育质量，希冀每个适龄儿童均享有良好的义务教育。未来义务教育政策将以提升教育质量为全面过程保障，应把握好以下4个方面。(1)强化素质教育。义务教育政策要体现素质教育的战略地位，制定素质教育的具体目标，重视人的全面发展，不断推进、深化素质教育在义务教育中的实践。(2)完善师资配置。合理的教师配置是提升教育质量的重要因素。要从不同地区的实际出发，完善教师培训相关政策，制定定期考核标准；完善优秀教师流动机制，充分发挥优秀师资的价值。(3)强化特色内涵发展。义务教育政策要引导、鼓励学校在均衡发展的基础上实现学校的特色内涵发展，走优质特色化发展道路。

　　(四)义务教育政策将以以人民为本为基本政策话语

　　“自由”“民主”等字眼越来越多地出现在政策文件中，民众越来越多地参与到政策制定中，尤其在现代信息化社会，民众参与政策制定的条件更加便利，意愿也更加强烈。人的主体地位在政府执政理念中越发突显，教育政策制定、执行与评价应当进一步确立人民群众的话语权。以人民为本也将成为义务教育政策的政策话语，具体要把握好以下两个方面。(1)充分了解人民群众在义务教育上的诉求、意见及其实现的满意程度，以此作为政策制定的依据之一。可以通过实地走访和网上意见征集等各种方式了解人民的难题和意愿，以便对症下药，实现其利益诉求。(2)积极发挥社会及公众的参与功能。政策的制定、执行及评估过程，都要让人民参与决策。不论是政府、媒体还是公众，都应在义务教育政策的良性引导下，充分利用新媒体的功能，将多方问题及建议及时进行反馈，使义务教育真正办成人民满意的教育。

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