内容提要：社会政策范式变迁是指在不同的历史阶段，社会政策在政策目标、责任结构、运行模式等方面发生的根本性转变。在此概念视野下，西方社会政策范式变迁表现为：从主要为经济发展服务，逐渐过渡到社会性凸显，继而寻求经济与社会发展的平衡；从国家承担最小责任到国家背负最大责任，继而逐渐转变为政府主导下多元主体参与福利治理；从物资补贴为主转变为提供机会、培养能力、增进资产积累。相应地，中国社会政策范式变迁表现为：从强调保障人民基本权利，到提升人民生活质量，再到缩小贫富差距、追求社会公正；从国家承担最大责任，到市场化改革，再到政府主导下多元主体参与福利治理；从差异式、不完整式提供公共物品到整合、全面性地满足社会成员多层面需求。基于中西方社会政策范式变迁存在相似性的一面，结合我国实际，我国社会政策的改革完善应当从以下几个方面着手：其一，在经济与社会协调发展中，推动我国社会政策从再分配式社会政策向发展型社会政策转变；其二，规范各福利主体间的关系，形成合理的社会福利责任结构；其三，社会政策改革的重心应置于提高困难群体的自我发展能力和可持续发展潜力。

　　关 键 词：范式/社会政策/社会政策范式变迁

　　作者简介：吕朝华，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心博士研究生，山东财经大学社会工作系讲师，主要研究方向为社会政策理论与应用、社会工作。(北京，100872)

　　现代社会政策产生于西方资本主义国家，自产生以来，即以提升社会成员福祉、促进社会公平为己任。在经历了二战后福利国家阶段的高歌猛进后，社会政策因经济动荡屡屡遭遇危机和挑战。我国在改革开放以后，经济得到了迅猛的发展，人们的生活水平得到普遍提高。但不容忽视的是，一方面，某些群体因各种原因没能充分共享经济发展成果，甚至陷入困境；另一方面，物质生活水平提高的同时，广大人民群众在社会服务等方面的需要也日益提高。党的十九大的召开，明确提出我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这些都对社会政策的建设提出了越来越高的要求。由于福利国家被公认为“高福利”，这种福利制度的另一面高税收却也有其弊端。尤其在经济动荡时，福利制度往往被指责为使经济雪上加霜的一大因素。因此国内有学者认为，中国社会政策的发展要吸取教训，避免高福利带来的不良影响。然而，不仅没有证据证明高福利对国家竞争力的影响，反而有多项证据表明国民福利与国家竞争力之间存在显著的正相关关系。①因此，福利水平的高低并不是评价社会政策的有效标准。如何认识当前社会政策发展，要求对社会政策发展过程中的关键性问题进行讨论。本文借鉴范式、政策范式的分析框架，引入社会政策范式变迁这一概念，在对中西方社会政策在责任结构、政策目标、运行模式等方面发展变迁进行梳理的基础上，对新时代我国社会政策的发展完善进行一些有针对性的探讨。

　　一、社会政策范式变迁概念的提出

　　社会政策意指国家或社会为了应对社会问题、提升成员福祉而做出的各种制度设计与安排，其宗旨与核心是实现社会的公平与正义、人的自由与发展。②各种社会政策制度和实践各有其特点，借用范式概念，将有助于厘清不同类型的社会政策实践。

　　(一)范式与政策范式

　　学界广为使用的“范式”概念，其系统阐释源于美国科学哲学家托马斯·库恩(Thomas S.Kuhn)1962年出版的代表作《科学革命的结构》。范式概念是库恩历史主义科学哲学的一个关键、核心的概念。它指的是从事某种特定学科的科学家们在这一学科领域内所达到的共识及其基本观点，是一个学科共同体在研究准则、理论架构、概念体系、价值取向等方面的某些共同约定，尤其是通过研究实践中的范例(examples)即“一组标准事例”来理解的共同约定和研究规则。在《科学革命的结构》一书中，库恩主要是以“范例”或“典范”的意义来使用“paradigm”。③库恩认为如果某些科学研究的成就满足两个基本的特征，即可称为“范式”。这两个特征是：“它们的成就空前地吸引一批坚定的拥护者，使他们脱离科学活动的其他竞争模式”；“同时，这些成就又足以无限制地为重新组成的一批实践者留下有待解决的种种问题”。④

　　美国政治经济学家霍尔(Peter A.Hall)在1993年《范式、社会学习和国家：以英国经济政策的制定为例》一文中，将历史制度主义对“理念”的重视与范式这一概念结合起来，提出了政策范式的概念，用来区别具有总体性、内核性不同的政策体系。在霍尔那里，政策范式指的是一套理念和标准的框架，它不仅明确政策的目标和实现目标的工具种类，而且包括明确打算要解决的问题的本质。霍尔认为，政策范式是一个政策制定者认为理所当然并习惯于在其中开展工作、由各种理念和标准组成的框架。该框架决定了政策目标、政策工具和政策要解决的问题的性质。不同的政策范式，其政策取向、政策风格，以及政策语言都是不一样的。利用这个概念，霍尔分析了20世纪七八十年代英国宏观经济政策从凯恩斯主义转向货币主义的过程⑤。

　　(二)社会政策范式及其变迁的相关研究

　　近年来，学者在社会政策的政策目标、责任主体结构、运作模式，以及社会政策的范式转变方面，形成了大量研究成果。

　　从社会政策的政策目标角度，在对反贫困社会政策进行研究时，有学者批评了很多国家以“自足”的理念为基础的工作福利的社会政策，提出应基于“个人与家庭可持续性”的概念，建构新的社会政策范式。⑥林卡通过梳理四种社会政策模式的演进轨迹，认为社会政策经历了聚焦反贫困、基本生活保障，到走向收入再分配、追求社会公正的进程。而这一进程客观要求即是提升生活质量和增进社会质量。⑦关信平认为社会政策的目标因各国不同国情有所差异，当前我国的社会政策除了要达到保障和改善民生的基本目标之外，还要有社会政治和经济方面的目标。⑧韩柯子等则以全球社会政策治理为分析范式，评估了联合国提出的可持续发展目标。⑨

　　从社会政策的责任主体的角度，若以国家、市场在社会福利供给中的角色为视角考察新中国社会政策的发展演变，可以大致将其分为三大阶段，即国家统揽型社会政策时期、市场主导型社会政策时期及国家主导型社会政策时期。⑩具体在政府责任方面，彭华民提出中国社会福利制度转型要从工业主义范式转向公民权利范式，建立组合式普惠型社会福利制度。(11)

　　从社会政策的运作模式角度，起源于蒂特马斯对社会福利提供的选择性福利供给与普遍性福利供给的划分，中国学者认为应建立适合中国国情的(适度)普惠型福利制度。以中央提出“基本公共服务均等化”为契机，中国普惠型社会福利制度的建构可以针对基本福利和一般项目做相应的制度安排。(12)徐道稳(13)、张伟兵(14)等学者介绍并分析了梅志里提出的发展型社会政策及迈克尔·谢若登提倡的资产建设为基础的福利政策范式——重视资产对人们的极端重要性，一个以资产为基础的福利政策将寻求福利救助与经济发展相结合。杨团更是明确将资产社会政策称为对社会政策范式的一场革命。(15)也有学者将此过程看作社会政策研究主题从“收入为本”向“关系为本”，进而向“资产为本”的转型。(16)

　　从社会政策范式及范式转变的角度，艾斯平—安德森根据社会的非商品化程度、不同国家在社会分层和社会团结、公民权利保障方面的表现，将福利国家制度划分为自由主义、保守主义和社会民主主义三个范式。(17)艾斯平—安德森的这种范式划分主要是在不同的社会政治结构之间对其中的社会政策模式进行横向的比较。而此后更多的研究则是在一个国家内部，以历时性的视角梳理不同政治、经济、社会、文化条件下社会政策的发展轨迹。岳经纶梳理了我国社会政策从计划经济时代的“国家主义”到市场经济转型阶段的“发展主义”，再到新时代的“人民中心主义”的范式演进，并认为这同时也是“社会身份本位”向“人类需要本位”转变的过程。(18)梁君林指出社会政策范式转型是指涉及公民福利的政策行为中核心理念的转变。中国的社会政策范式转型表现为从二元分割的碎片式政策向普惠型一体化政策的转变。(19)韩央迪从福利多元主义、替代理论和互补理论出发，探讨了第三部门在福利治理中的理论基础及其实现路径，阐明了福利治理视野下的福利改革路径，并将社会政策发展归纳为政府范式—市场范式—治理范式的过程。(20)

　　上述研究为理解社会政策发展过程中的一系列问题提供了多方面的视角，对分析我国社会政策发展及改革有很好的指导意义。但也应看到，多数研究是基于社会政策某一要素——政策目标、责任结构、运作模式——的考察；或虽聚焦于社会政策范式的发展和变迁，但其主要基于不同社会政策的核心理念或某一角度进行研究。如国家主义、发展主义、人民中心主义的区分，是分别从社会政策在不同人群间的区隔、社会政策与经济政策之间从属关系、政策目标重心等角度对社会政策的不同阶段进行界定。本文拟引入社会政策范式变迁这一概念，对社会政策发展变迁过程中，社会政策制定和实践在政策目标、责任结构和运作模式等方面发生的变化，进行更综合、切入实质的讨论。

　　(三)社会政策范式变迁的意涵

　　作为回应社会上各个群体，尤其是弱势群体社会需求、解决相关社会问题的重要社会设置，社会政策的发展在不同的历史条件下呈现出不同的形式。要想较好地理解曾经出现过的社会政策、正在发挥作用的社会政策，以及预测以后可能的社会政策发展趋势，可以借助范式以及政策范式变迁的视角。

　　库恩认为，科学的进步和发展靠的是科学范式的转变，也就是说，当已有的理论遇到不能解释的现象时，就会催生出新的理论。当把范式转变运用于分析政策范式的转变过程时，霍尔按照政策变化的程度分析了政策变化的三个序列。第一序列的变化指的是基本政策工具的水平变化，第二序列的变化涉及政策工具的变化，而第三序列的变化即是政策目标的改变。他认为第三序列的变化——政策目标的变化——代表了政策制定的知识框架的明显的转换，因此是最根本的。(21)也就是说在政策范式变迁中，政策目标是一个决定性的指标。

　　以此为基础，不少学者建构了相关政策范式演变分析的框架，对政策实践背后的价值取向、行动主体、政策工具等进行探讨。较为典型的如由政策代理人作用、政策价值、政策工具构成的SVT模型(22)；将问题本质的界定、理念框架、基本政策工具作为范式的基本维度(23)，等等。

　　以范式概念为基础，借鉴政策范式的概念和相关研究，本文认为，社会政策范式变迁是指在不同的历史阶段，社会政策在政策目标、责任结构、运行模式等方面发生的根本性转变。这一概念是基于库恩对科学发展过程中实践与科学之间互相推动变化的基本规律，以及霍尔对政策进行比较分析的框架，对社会政策的制定和实践过程进行具体分析的工具。

　　在这一概念中，政策目标、责任结构、运行模式成为衡量社会政策发展变迁量变还是质变的几个根本维度。其中，政策目标隐含了对社会政策意欲解决的问题的界定，以及相应的社会政策价值观，但比价值观更易考察；责任结构指的是在社会政策的制定和实施中的起主导和主要作用的主体之间的关系；运行模式则涉及各主体为实现政策目标各自的行动方式和机制。而概念中的变迁，与转变相比，能体现出政策在不同的历史时期发生变化的同时对此前有益经验的保留和继承。

　　二、西方社会政策范式变迁轨迹

　　现代社会政策的出现源于英国的公共救济实践。为了解决1348-1349年黑死病之后出现的混乱现象和劳动力短缺问题，英国政府先后于1351年、1388年制定了《劳工条例》(the Statute of Labourers)和济贫法案(the Poor Law Act)用以控制工资和劳动者的流动。1576年，地方上开始实行《济贫法规》(the 1576 Poor Relief Act)，该法规规定，向乞丐提供一定的实物救济，是为了使他们能够凭借此项救济从事某种劳动，以此来偿还救济。1601年英国以1576《济贫法规》为基础，颁布《济贫法》(亦称旧《济贫法》)，以教区为单位对几类穷人进行救济。(24)19世纪末，统一后的德国在加快工业化、城市化进程的同时，也出现了劳工问题。德国国会于1884年通过工伤保险法案、1889年通过老年和残疾社会保险法，首开社会保险之先河。三大社会保险法的实施奠定了德国社会保险制度的基础，并成为其他资本主义国家效仿的对象。1942年，英国社会保险和相关服务部际协调委员会主席著名经济学家贝弗里奇爵士在对现行的国家社会保险方案及相关服务进行调查的基础上，提出了又名为“贝弗里奇报告”的《社会保险和相关服务》报告，为二战后英国重建社会保障制度勾画了宏伟的蓝图。二战后上台的工党政府将该报告的设想付诸实施，英国遂成为“福利国家”的摇篮，在西方世界率先建立了福利国家制度。20世纪70年代资本主义世界陷入“滞胀”，使福利国家面临巨大的财政压力，产生福利国家危机。各个国家开始对社会政策进行反思，并在寻求社会与经济平衡发展(25)、调整国家、社会、个人等不同主体责任结构以及相应的运作模式方面进行了广泛而深刻的变革。

　　由此，从典型国家社会福利制度建设的标志事件上看，西方社会政策的产生和发展大致可以划分为社会救济阶段、社会保险阶段、福利国家阶段、后福利国家阶段。

　　若以社会政策范式变迁为视角，或者说根据社会政策在政策目标、责任结构、运行模式这三个方面的变化来重新审视这一历史，西方社会政策的发展和演变历程可以从以下几个方面来认识：

　　(一)从主要为经济发展服务，逐渐过渡到社会性凸显，继而寻求经济与社会发展的平衡

　　从《济贫法》的出现就可以看出，当时社会政策的使命本质上是服务于经济发展对稳定的劳动力供应的需求。有不少学者认为，18世纪的《济贫法》既是一种救济制度，也可以看作是一种就业制度。1834年《新济贫法》开始实施，其经济功能从旧《济贫法》保证农业劳动力规模从而保证农业经济稳定，转变成提供大量自由流动的劳动力，以适应工业经济的发展为主。(26)显然，这一时期的社会政策在适应和促进工业经济发展方面的功能是主要的。

　　而从德国社会保险立法的先后顺序可以看出，国家首先认可的是大量重工业雇佣劳动带来的职业危险，继而是失业和年老带来的收入中断的风险。(27)这一社会保险体系的建立，使社会政策除了为经济发展提供劳动力供应的保障之外，更多地体现出对老年人、残障人士等弱势人群基本生活水平的保障，兼有经济性和社会性。

　　到了福利国家阶段，社会政策的社会性凸显出来。《贝弗里奇报告》明确了社会政策在提供收入保障、消除贫困方面的基础作用，提出了涵盖社会救助、社会保险和社会福利的完整规划，使社会政策真正以保障居民基本生活需要为出发点，并且惠及全民。这一制度因其保障内容和对象范围的广泛性，被形象地称为“从摇篮到坟墓”的福利供给制度。然而，福利国家的运作需要以一定的经济增长率为前提和基础，只有社会发展和经济发展，这样的社会政策才是可持续的。

　　20世纪70年代的“滞胀”以及逐渐明朗的老龄化趋势，使这样的制度面临空前的危机。在巨大的财政压力下，福利国家纷纷开始反思并着手改革(28)，社会政策从此进入后福利国家阶段。在各个国家的众多改革措施中，特别关键的一点即是强调社会政策为经济发展提供支持的功能。比如，德国旨在鼓励失业者重返劳动力市场，从而提升劳动力市场的灵活性的“2010议程”(29)、美国和英国实行的“工作换福利”计划，以及荷兰实施的弹性的就业政策和积极的劳动力政策等，都收到了很好的效果和评价(30)。

　　(二)从国家承担最小责任到国家背负最大责任，继而逐渐转变为政府主导下多元主体参与福利治理

　　从1601年英国《济贫法》开始算起，社会政策已有四百余年的历史，在这几百年里，从社会政策的主体角度大致可以分为三个时期：市场主导的自由资本主义时期、国家处于核心地位的国家干预时期，以及对前两个时期进行反思、试图凸显社会角色的第三条道路时期。(31)在以社会救济为主要形式的阶段，贫困主要被看作个人和家庭的责任，国家只在个人和家庭陷入贫困、无法维持最低生活水平甚至危及生存之后，才给予最低水平的救济。因此，这一阶段的社会政策，国家在其中只承担很少的责任。19世纪后期，以德国颁布一系列社会保险法为标志，国家借鉴行会中社会互助及商业保险的经验，帮助劳动者抵御多方面风险，以保证其基本生活水平。这体现了国家将保障社会成员免于沦为贫困作为自己的责任，开始进行积极的国家干预。与社会救济阶段的社会政策相比，国家承担了更多的责任。二战后，随着福利国家的陆续建成，这种国家干预达到顶峰。福利国家针对全体公民的不同情形，设计了社会救助、社会保险和社会福利的全方位保障规划。国家对公民的责任承担不仅涉及其生存，更是触及生活的各个领域和阶段。20世纪70年代以后，资本主义世界遭遇经济“滞涨”危机，使福利国家遭遇批评和质疑。各种思潮对福利国家的走向提出了自己的方案，而首要的问题即是厘清社会政策各个主体的责任划分。比如，后现代主义的社会福利观强调社会价值伦理中差异性和互相依赖性的平衡，在满足社会共同需求的同时，鼓励社会成员就自身特殊需求积极自主表达与对话、增强自身的能力，并对自己和他人负责。(32)吉登斯阐述其“第三条道路”思想时引用了瑞典经济学家阿瑟·林贝克(Assar Lindbeck)对国家提供福利产生道德公害的言论：虽然从人道主义出发，国家对公民的援助负有义务，但其提供的救助越多，发生道德公害和欺诈的可能性也越大。(33)在此基础上，吉登斯明确指出，个人积极承担风险“往往对个人和更大的社会都有利”。(34)受这些思潮影响，各国对社会政策进行变革。以德国养老保险制度的改革为例，1990年德国统一以后，德国政府陆续出台了一系列措施，将此前实行多年的仅仅依靠法定养老保险的“唯一支柱”模式，逐步转变为由法定社会养老保险、“里斯特”养老金(35)和企业内部的养老保险一起组成的养老保险的“三层模式”，完成了养老保障制度的重大结构性调整。(36)在这样的福利体制下，个人和家庭对自我的保障责任增加，市场也在国家的调控下参与到社会福利的提供中来。

　　(三)从物资补贴为主转变为提供机会、培养能力、增进资产积累

　　在社会政策发展初期，对贫困的理解仅仅是停留在作为外显结果的收入和物资匮乏。随着反贫困实践的展开和反贫困研究的深入，对贫困的理解也在变化。致贫的原因——尤其是非经济原因——被纳入贫困概念。贫困不仅是可支配资产的匮乏，更是获取资源的能力的缺乏。更进一步看，个人和家庭的贫困作为一个社会现象，事实上有着深刻和广泛的社会原因。身处等级格局的底部、权利的缺失和弱化、遭受社会制度的多方位排斥，都是导致贫困的社会基础，也是传统给钱给物式的反贫困策略失效的根源。社会排斥常常是游戏规则的缺陷造成的。而社会政策研究的目标就是要找出规则的不完善之处，修订游戏规则，使之尽可能地惠及每一个社会成员，从而使政策的结果趋于更合理、更公平。(37)因此，近年的社会政策实践越来越注重对贫弱群体赋权、促进社会融合。将反贫困与缩小贫富差距、促进社会融合的目标统一起来。在社会政策学界出现的“缺乏说”“能力说”“排斥说”与“地位说”，(38)逐渐影响到社会政策实践的变迁。多个国家出现“福利到工作”(welfare to work)的转变。比如，布莱尔工党政府确定其社会政策的基本思路就是要用以促进就业为主的“第二代福利”替代以社会救济为主的第一代福利。认为社会开支的目的是要为人民提供机会摆脱救济，而不是将这些人养起来。(39)发展型取向的社会投资观认为，社会政策的主要目标不是“再分配”，而是“预分配”(pre-distribution)，即通过增强人们在初次分配中的竞争力，来提高他们依靠自己来积累财富的能力，从而达到抵御社会风险的目的。这一方式明显区别于以往的通过再分配方式来对社会风险进行事后的补偿。(40)近年来以迈克尔·谢若登教授为代表和倡导者的资产建设社会政策，致力于推动“资产”为基础的社会救助机制，致力于贫困家庭资产累积，实现了反贫困方式从生活救助到资产建设的转变。(41)

　　三、中国社会政策范式变迁轨迹

　　相比于西方社会政策的四百余年历史，我国社会政策发展时间较短。以改革开放为分界点，计划经济体制下的社会政策和市场经济体制下的社会政策呈现出不同的特点。1951年2月，当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例法》，基本确立了我国面向城镇企业职工的社会保险制度。除了劳动保险，城镇职工还享受一系列的社会福利。在农村，新中国建立了农村五保供养制度和合作医疗制度。此外，新中国还建立了优抚安置制度以及社会救济制度。改革开放以后，国家陆续对社会政策的各领域进行改革。如，1997年的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、1999年的《城市居民最低生活保障条例》等。2003年以后，国家陆续出台了一系列政策，如通过2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》建立了面向城市流浪乞讨人员的社会救助政策；2003年《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等建立了低收入家庭保障性住房建设的制度体系；2014年《社会救助管理办法》建立了—个开放性的社会救助制度，等等。一系列制度的建立和不断完善标志着我国社会政策的发展进入新阶段。

　　以社会政策范式变迁为视角，我国社会政策发展变迁轨迹可以概括为如下几个方面：

　　(一)从强调保障人民基本权利，到提升人民生活质量，再到缩小贫富差距、追求社会公正

　　新中国成立后我国的社会政策没有自己独立的地位，事实上是从属于计划经济体制。受朴素的平均主义影响，当时的社会政策十分注意避免不同行业间收入差距的扩大，并且在建构政策的过程中，对人民基本权利的重视程度明显超过对其基本生活质量需求的保障。这导致人民生活水平普遍较低，并且事实上意味着对能力较强、贡献较大的社会成员的不公平。因此这一阶段的社会政策重平均而不是公平公正。(42)改革开放以后，市场经济体制逐渐确立，受“效率优先、兼顾公平”的影响，并结合“以经济建设为中心”，事实上对效率更为看重，而没能兼顾到公平。由此带来的后果就是我国在20世纪末、21世纪初呈现出越来越大的收入差距。进入新世纪后，尤其是近年来我国进入经济发展新常态，要求我国社会政策既要考虑现有社会问题，又要适应新的机遇和挑战。2007年我国明确将覆盖城乡居民的社会保障体系作为建设目标，2013年，这一体系初步形成。我国已全面建立了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系框架，成功建成世界上规模最大、覆盖人口数量最多的社会保障体系。(43)2013年习近平总书记第一次提出“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”的新思路。(44)近年国家又出台一系列政策，下大力气推进农村扶贫工作。这些都表明我国社会政策在努力提升全民生活质量，缩小群体间差距，力求实现社会公正。

　　(二)从国家承担最大责任，到市场化改革，再到政府主导下多元主体参与福利治理

　　新中国成立以后，依托社会主义计划经济体制，我国建立了国家统揽型社会福利制度(45)，在城市，国家力量与单位制相结合，建立了全面的社会保障制度，以及各种免费福利、生活补贴；在农村，国家力量与集体经济制度相结合，建立了以农村合作医疗、农村五保救助等制度为代表的农村社会福利体系。国家在城乡社会福利体系中扮演的绝对主体地位。随着改革开放的深入展开，“市场”“效率”等理念被引入以改革社会福利体制。1993年十四届三中全会第一次把社会保障制度的改革作为建立社会主义市场经济体制的重要环节提了出来。此后，从中央到地方，从官方文件到学术讨论，甚至是新闻媒体都开始倡导国家责任的有限性，强调个人、家庭和社会的责任，主张权利与义务的对等，强调效率与公平相结合，提倡市场化。(46)国家在公共服务领域大幅撤退，将提供社会福利的主角让位给市场，开启了我国社会政策的市场化时代。“市场化”的社会政策在教育和医疗领域表现最为明显。市场化导向的社会政策加重了个人的负担，使得社会政策不能取得自身既定的目标。进入21世纪以来，国家逐渐转变在社会政策领域的职能，通过加大力度支持社会公益慈善事业、购买社会服务、推进社会工作职业化等方式，将市场、个人及家庭、社区、社会等多种主体有效地纳入社会政策体系中，形成多元福利治理的新局面。

　　(三)从差异式、不完整式提供公共物品到整合、全面性地满足社会成员多层面需求

　　从社会政策的运行模式上看，我国社会政策在提供公共物品以满足社会成员多层面需求方面，一直执行的是差异式、不完整式的路线。具体表现为：在行业间、地区间、群体间差异化地设置社会福利项目(47)；在整个社会政策体系中，面对基本生存需要的政策居多，着眼于机会、参与及社会融合的政策很少。这样的特点带来的结果就是，一些弱势群体的生活水平长期在贫困线上下，得不到有效的改善，不能形成对贫困的阻断效果。进入21世纪以来，国家逐渐加强对社会政策促进社会公平的重视，社会福利的提供在项目设置、覆盖范围等方面有了明显改善。十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在强调提高保障和改善民生水平时，十九大报告再次强调，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。这些都表明，我国社会政策在新时代进入要满足人民群众的多层次需要的更高的发展阶段。

　　四、社会政策范式变迁视野对完善中国社会政策的启示

　　由上文对西方和我国社会政策范式变迁的追溯可以看出，虽然中国和西方国家建立和建设社会政策的历史背景不同、具体制度规定存在差异，但是在社会政策范式变迁的视野下，还是体现出一些相似性。其相似性主要表现为，社会政策自出现以来，在目标定位、责任结构以及运行模式方面经历了一个否定之否定的螺旋式上升的基本发展过程，而且变迁的趋势存在一定的相似性。

　　这一点对我国作为后发国家完善社会政策体系提供了重要启示——社会政策保障困难人群、促进社会公正的作用能否以及在多大程度上实现，不仅取决于具体制度设置，更为关键的是社会政策的整体安排能否以经济发展与社会发展协调为前提；在责任分配上，是否能以国家为主导，充分调动市场、个人、家庭及社会各方的主动性；在政策运行上能否惠及全民，并帮助各类人群拥有自我发展的动机和能力。基于以上讨论，在进一步完善中国社会政策时应从下述几方面入手。

　　(一)在经济与社会协调发展中，推动我国社会政策从再分配式社会政策向发展型社会政策转变

　　从中西方社会政策范式变迁中可以看出，任何的极端化或者矫枉过正的选择，都不利于社会政策的长远发展，也不利于社会的整体进步。过度强调社会政策服务于经济发展，会使社会政策偏离社会公平的价值基础(48)和政策目标，而仅着眼于以收入、财富再分配的传统社会政策也被证明不能持续发展。因此，社会政策的制定要综合考虑在相应的历史条件下经济发展的要求，使社会政策能与经济发展相得益彰。这就要求将社会政策的对象置于社会经济发展的整体进程中，将其看作新时代生产力的来源和共享经济发展成果的平等主体。

　　从新时代经济发展要求上看，科技创新和产品创新对人力资本提出了更高的要求。这就需要更多全面、高质量的教育和知识技能培训、健康服务，以及更加有效的社会保障和福利供给。(49)从社会政策对象的优势上看，享受社会政策帮助的人依然有其经济、社会价值。比如，残障人士因其不同于别人的生活方式，往往培养出特殊的才能。而这些残障人士个人与市场之间的联系，则需要相关部门从中提供帮助。比如，支持残障人士及家庭之间互助团体、为残障人士服务机构与有需要的企业建立链接、支持社会企业的发展等。

　　(二)规范各福利主体间的关系，形成合理的社会福利责任结构

　　近年来，受福利多元主义、福利治理主体多元化的影响，个人、家庭、市场、社区、社会团体等多主体作用受到重视，各种社会团体、社会服务机构蓬勃发展。以国家和社会之间的关系为例，在各地政府购买社会服务的大形势下，我国第三部门，尤其是社会工作机构发展迅速，在很多领域发挥了重要作用，但也面临很多困难，大致可以概括为资源层面、管理层面和环境层面。(50)这些困境的出现，有一个共同的根源就是第三部门与政府之间的关系问题。一方面，在政策制定和实施过程中的很多限制，导致第三部门的发展受限，服务成效大打折扣。另一方面，有些地方政府在购买服务实践中存在程序欠规范、随意性较大等问题，其背后则是寻租、逐利、监管失灵等因素。(51)而每一种情况共同的不良后果就是服务成效大打折扣，损害了纳税人和服务对象的权益。

　　因此，对社会政策责任结构的调整和完善，应当更加具体地体现在政策制定和执行的各个环节。要增强社会政策的对象在社会政策过程中的主体性，建构和完善专业人员和服务使用者联合叙述建构问题和解决方案的新模式。(52)在政策文本制定、政策实行过程中，规范各个主体的责任、权利以及工作程序，加强信息公开，增强政府、独立第三方对过程、效果的监督和评估等工作。

　　(三)社会政策改革的重心应置于提高困难群体的自我发展能力和可持续发展潜力

　　党的十八大以来精准扶贫成为扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路，也取得了一定的成效。但是，精准识别、精准实施和精准脱贫的一系列要求，在各地轰轰烈烈的落实过程中反而在不同程度上表现出形式化、急功近利的后果，甚至落入政绩思维的窠臼。这不利于目标群体的长期稳定脱贫。联合国在20世纪50年代提出“社会发展”的概念，并通过社会发展项目支持第三世界国家的发展。1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议就提出了“发展型社会福利”的观点，在1979年，联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的新理念。(53)这一种政策范式强调社会政策的生产性，强调其社会投资的性质，强调对人力资本的投资，从而增加贫困人口的资产累积，增强其抵御风险的能力，应当在我国社会政策改革与完善中大力推广。此外，随着对贫困的认识不断深化，以阿玛蒂亚·森的能力贫困理论为基础，聚焦贫困人口的生计的可持续生计分析框架，近年来在联合国相关机构的推动下进入一些国家的政策实践。虽然可持续目标的实践还面临一些挑战(54)，但因其兼具发展观和能力建设取向的显著特点，有助于促进贫困人口的自我发展，值得大力推广。

　　本研究使用社会政策范式变迁的概念，意在揭示不同历史阶段的社会政策在政策目标、责任结构、运行模式三个主要方面的变迁，决定了社会政策范式之间的内在区别。本文侧重于对社会政策范式变迁中国内外经验教训的总结，未在每一个阶段进行明确的类型划分，存在一定的局限。

　　注释：

　　①何植民：《社会政策新论》，上海：复旦大学出版社，2018，第219页；宁亚芳：《高社会福利水平创造国家竞争力——基于瑞典的实证研究》，《中州学刊》，2013(5)。

　　②李迎生、卫小将：《社会政策与社会建设——兼谈国际社会政策的新近趋势对我国的启示》，《社会学评论》，2013(3)。

　　③杨斌：《库恩的“范式”概念及其借用中的误区》，《东北大学学报(社会科学版)》，2010(6)。

　　④托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦、胡新和译，北京：北京大学出版社，2003，第9页。

　　⑤Peter.A.Hall.Policy Paradigms,Social Learning,and the State:The Case of Economic Policymaking in Britain.Comparative Politics,1993,25(3):275-296.

　　⑥Robert Leibson Hawkins.From Self-Sufficiency to Personal and Family Sustainability:A New Paradigm for Social Policy.Journal of Sociology and Social Welfare 2005,32(4):77-92.

　　⑦林卡：《社会政策、社会质量和中国大陆社会发展导向》，《社会科学》，2013(12)。

　　⑧关信平：《当前我国社会政策的目标及总体福利水平分析》，《中国社会科学》，2017(6)。

　　⑨韩柯子、朱晨歌、王红帅：《可持续发展目标的内涵、进程与评估——从全球社会政策治理的视角》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》，2018(6)。

　　⑩李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，《社会科学》，2012(9)。

　　(11)彭华民：《中国政府社会福利责任：理论范式演变与制度转型创新》，《天津社会科学》，2012(6)。

　　(12)李迎生：《中国普惠型社会福利制度的模式选择》，《中国人民大学学报》，2014(5)。

　　(13)徐道稳：《社会发展与发展型社会政策》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》，2006(3)。

　　(14)张伟兵：《发展型社会政策理论与实践——西方社会福利思想的重大转型及其对中国社会政策的启示》，《世界经济与政治论坛》，2007(1)。

　　(15)杨团：《资产社会政策——对社会政策范式的一场革命》，《中国社会保障》，2005(3)。

　　(16)谭兵：《当代西方社会政策的新焦点与新趋势》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》，2011(1)。

　　(17)考斯塔·艾斯平—安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，北京：法律出版社，2003，第29-32页。

　　(18)岳经纶、方珂：《从“社会身份本位”到“人类需要本位”：中国社会政策的范式演进》，《学术月刊》，2019(2)。

　　(19)梁君林：《社会政策范式转型视阈下的农民工市民化》，《常熟理工学院学报(哲学社会科学)》，2018(1)。

　　(20)韩央迪：《从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化》，《国外社会科学》，2012(2)。

　　(21)Peter.A.Hall.Policy Paradigms,Social Learning,and the State:The Case of Economic Policymaking in Britain.Comparative Politics,1993,25(3):275-296.

　　(22)严强：《社会转型历程与政策范式演变》，《南京社会科学》，2007(5)。

　　(23)郑文换：《当代社会政策的三大范式：社会质量、财税福利和社会发展》，《社会工作》，2016(3)。

　　(24)尼古拉斯·巴尔：《福利国家经济学》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2003，第16页。

　　(25)刘倩：《在失衡中平衡：福利国家理念政策的两难抉择及其对我国的启示》，《法学评论》，2016(5)。

　　(26)丁建定：《试论英国济贫法制度的功能》，《学海》，2013(1)。

　　(27)郑尚元：《德国社会保险法制之形成与发展——历史陈思与现实启示》，《社会科学战线》，2012(7)。

　　(28)胡连生：《论西欧福利国家的危机及其未来走向》，《当代世界与社会主义》，2015(4)。

　　(29)林闽钢、李缘：《福利国家积极劳动力市场政策的类型化及其改革取向》，《劳动经济研究》，2016(4)。

　　(30)熊跃根：《全球化背景下福利国家危机与变革的再思考》，《学海》，2010(4)。

　　(31)李迎生：《中国社会政策的改革与创新》，北京：中国人民大学出版社，2015，第189页。

　　(32)郭伟和：《新趋势和新思维——西方积极发展性社会福利政策和后现代主义社会福利观》，《中国民政》，2005(8)。

　　(33)(34)安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，北京：北京大学出版社，2000，第119页；第121页。

　　(35)因施罗德政府采用了养老保险专家瓦尔特·里斯特(Walter Riester)提出的改革方案——在法定养老保险之外建立单独的基金，相关的改革因此被称为“里斯特养老金”。

　　(36)刘涛：《德国养老保险制度的改革：重构福利国家的边界》，《公共行政评论》，2014(6)。

　　(37)(38)唐钧：《社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥》，《江苏社会科学》，2002(3)。

　　(39)托尼·布莱尔：《新英国：我对一个年轻国家的展望》，曹振寰译，北京：世界知识出版社，1998，第168-173页。

　　(40)李姿姿：《社会投资：欧洲福利国家改革的新趋势》，《国外理论动态》，2016(12)。

　　(41)李迎生、乜琪：《社会政策与反贫困：国际经验与中国实践》，《教学与研究》，2009(6)。

　　(42)吴忠民、韩克庆等：《中国社会政策的演进及问题》，济南：山东人民出版社，2009，第72-78页。

　　(43)林闽钢：《中国的“社保奇迹”：发展机理与制度转型》，《人民论坛(学术前沿)》，2018(14)。

　　(44)王思斌：《积极托底的社会政策及其建构》，《中国社会科学》，2017(6)。

　　(45)李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，《社会科学》，2012(9)。

　　(46)胡薇：《国家回归：社会福利责任结构的再平衡》，北京：知识产权出版社，2012，第57页。

　　(47)李迎生、吕朝华：《社会主要矛盾转变与社会政策创新发展》，《国家行政学院学报》，2018(1)。

　　(48)李迎生：《中国社会政策改革创新的价值基础——社会公平与社会政策》，《社会科学》，2019(3)。

　　(49)关信平：《积极社会政策引领下的整体发展模式：论我国新时代的发展新动力》，《国家治理》，2018(11)。

　　(50)刘杰、田毅鹏：《本土情境下中国第三部门发展困境及道路选择》，《社会科学研究》，2010(5)。

　　(51)王家合、赵琰霖：《我国政府购买服务政策：演进、特征与优化》，《学习论坛》，2018(4)。

　　(52)郭伟和：《新趋势和新思维——西方积极发展性社会福利政策和后现代主义社会福利观》，《中国民政》，2005(8)。

　　(53)向德平：《发展型社会政策及其在中国的建构》，《河北学刊》，2010(4)。

　　(54)韩柯子、朱晨歌、王红帅：《可持续发展目标的内涵、进程与评估——从全球社会政策治理的视角》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》，2018(6)。