作者简介：陈鹏，陕西师范大学教育学院院长，教授；李威，陕西师范大学教育学院博士生。西安 710062

　　内容提要：改革开放40年以来，我国西部高等教育在政府主导下取得了历史性的进展。“双一流”背景下，推进我国高等教育内涵式发展，西部高等教育的政策供给应着重完善西部高校“双一流”建设规划，深化东部“双一流”高校对西部高校对口学科帮扶，建立西部高校人才岗位制度和特殊津贴制度，建设西部高校国家级学科平台，加快西部高等学校国际化进程。

　　关 键 词：改革开放 “双一流”建设 西部高等教育 政策供给

　　标题注释：本文系国家社会科学基金2016年度教育学一般课题“‘双一流’建设背景下西部高校人才队伍建设的制度建构与政策支持研究”(课题批准号：BIA160121)的研究成果。

　　改革开放40年来，我国西部高等教育生存的特殊环境及其承担的特殊使命，使其成为国家发展的重大战略问题。作为一种独特的高等教育现象，西部高等教育在政府主导下，以其独特的功能定位坚韧地支撑着西部经济社会发展和国家的安全稳定。而今，“双一流”政策的推进，使竞争力相对较弱的西部高等教育实现内涵式发展面临更严峻的挑战，西部高等教育在新时代如何追赶与超越，必将成为今后较长时间我国教育现代化的重大命题。

　　一、改革开放以来西部高等教育发展的政策演进

　　1977年，高考制度的恢复，标志着我国高等教育进入了新阶段。在改革开放初期，优先发展高等教育成为“多出人才、快出人才、出好人才”[1]的国家战略。1978年，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的意见》，拟在405所高等学校中重点建设88所，西部地区占19所。“七五”计划和“八五”计划中国家优先支持的15所重点学校中，西安交通大学、西北工业大学名列其中。在1995年实施的“面向21世纪、重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科的建设工程”(简称“211工程”)中，总计112所高校，西部地区占24席；高校布局覆盖西部12个省、市、自治区，其中，新疆、青海、内蒙古、云南、广西、贵州、西藏等西部省份至少都拥有一所“211工程”高校。在1998年实施的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，国家重点支持北京大学、清华大学等高等学校创建世界一流大学(简称“985工程”)，总计39所“985工程”高校，西部地区占7席。(见表1)

　　1998年，国家实施西部大开发战略，西部高等教育进入快速发展时期。2001年6月，为了贯彻落实国家西部大开发战略，教育部启动《对口支援西部地区高等学校计划》(以下简称《对口支援计划》)，北京大学与石河子大学、清华大学与青海大学等13对东西部高校实现“结对帮扶”，受援高校覆盖西部12个省、市、自治区和新疆生产建设兵团。2009年，受援高校增加到38所，支援高校增加到64所，涵盖了西藏地区所有高校和新疆地区的所有本科院校，受援高校实力大为提升，学科建设取得跨越式发展，教师队伍结构不断优化，办学水平显著增强。[2]2010年，教育部发布《关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见》，从教师队伍建设、联合培养、资源共享、干部挂职、国际合作与统筹管理等方面深化对口支援工作。

　　2013年2月，为落实《教育规划纲要》中提出的“设立支持地方高等教育专项资金，实施中西部高等教育振兴计划”要求，教育部、国家发展改革委、财政部联合发布《中西部高等教育振兴计划(2012-2020年)》(以下简称《振兴计划》)，旨在振兴西部高等教育，解决西部地区国家高水平大学和重点学科数量相对偏少，学科专业设置和师资队伍结构不尽合理，服务区域经济社会发展能力不强，教育观念相对落后，教育体制机制改革亟待深化等深层次问题，实施“中西部高校提升综合实力工程”(“一省一校”)、“中西部高校基础能力建设工程”(以下简称“基础能力建设工程”)。“一省一校”将在没有教育部直属高校的13个省区及新疆生产建设兵团中，中央财政安排60亿元左右支持建设1所本区域办学实力最强、办学水平最高、区位优势明显的地方高校。

　　“基础能力建设工程”拟在“十二五”期间投入100亿元，重点支持100所左右有特色、高水平的地方普通本科高校加快发展。将提升综合实力和基础能力建设相结合，实际上就是将重点建设和基础能力建设相结合，通过点面结合的方式推动西部高等教育的振兴，“基础能力建设工程”覆盖12个西部省份，而“一省一校”则针对没有部属院校的9个西部省份中的“211工程”建设高校。“基础能力提升工程”以五年为一个周期，动态支持，“西部地区省级政府专项资金按不低于中央与地方8∶2的比例安排。西藏自治区所需建设资金由中央专项资金安排”。“一省一校”则是由中央财政出资重点建设14所非部委直属高校，强调省部共建。2018年2月，在部省合建中西部14所高校工作推进会上，为深化实施《振兴计划》和“一省一校”，教育部提出采用部省合建模式支持中西部14所高校发展，强调“部省合建学校与部直属高校同等对待”，全方位提升中西部高等教育质量，遏止区域高等教育失衡的格局。

　　回顾历史，40年以来，从重点政策实施，到东西部高校对口支援计划的结对帮扶，再到《振兴计划》中的部省合建，西部高等教育在政府强力推动下取得了历史性的进展，为国家尤其是西部培养了近2 000万高级专门人才，高等学校数量从1987年的238所增长到2016年的661所，专任教师数量从1987年的8.5万人增长到2017年40余万人，招生人数从1988年的14.5万增长到2016年的192万人，在校生人数从1988年的45万余人增长到2016年的672.4万人，毕业生人数由1988年的11.6万人上升到约169万人。尤其是21世纪以来，西部高等教育在《对口支援计划》和《振兴计划》的政策支持下取得了突破性的发展。自2001年以来，西部高等教育累计培养超过1600万优秀毕业生。但是，在当前效率优先的高等教育政策背景下，受人才流失、投入不足、区位不利等因素影响，西部高等教育竞争力不足已成为我国高等教育现代化进程中亟待解决的问题。(见图1、图2)

　　

图1 1988年以来西部高等学校和专任教师数量情况

　　数据来源：1988-2016年的《教育统计年鉴》。

　　

图2 1988年以来西部高等学校学生数量增长情况

　　二、“双一流”背景下西部高等教育的现实挑战

　　高等教育的分层结构反映了两种不同的逻辑，一是以各个院校相互竞争为基础，即各个院校通过在市场上竞争获得有助于提高学术名望的条件，从而提高院校地位；二是由政府分配给各院校和高等教育各部门的职能、权利、特权和资源决定的，即通过政府政策和措施来控制由其提供经费的院校的地位。[3]在中国高等教育体系分层结构的嬗变中，这两种逻辑交互作用、此消彼长，影响着东西部高等教育或各级各类高等学校在高等教育系统的学术地位、社会声誉和吸引力。

　　改革开放以来，高等教育领域重点政策的恢复与强化，尤其是在以一流为目标、以绩效为核心、以学科为基础的“双一流”高等教育政策的推进，使东西部高等教育的差距有进一步加剧的可能性。此过程中，虽然政府不断加大行政干预力度与范围，力图尽力消解市场对西部高等教育的负面影响；但现实是，市场在高等教育资源配置中作用显然更为强势，西部高等教育在这场博弈之中处于明显不利的地位。

　　从2015年9月国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，到2017年教育部等三部委《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》、教育部财政部国家发展改革委《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》的公布，特别是党的十九大关于“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”的决定，“双一流”建设已深刻影响不同区域、不同类别的高等学校在未来中国高等教育系统中的地位。在2017年公布第一轮“双一流”高校建设名单中，全国有137所高校入选，占高校总数量的5%，其中“985工程”高校(39所)、“211工程”高校(112所)全部入选。新增25所“双非”高校(非“985工程”高校和非“211工程”高校)。42所一流大学中，西部仅有9所，占总数的21.4%，其中3所属于B类。就一流大学的省域分布来看，42所一流大学分布在21个省、市、自治区。备受关注的是，河北、山西、江西、海南、贵州、青海、内蒙古、广西、西藏、宁夏10省份没有一所一流大学建设高校，其中西部就占据6席。

　　从“一流学科”建设高校①分析，西部地区占总数的20%。从学科区域分布看，东中西部的区域差异更加凸显，东西部差距尤其显著。一流学科全国共计465个，东部331个(占到71.2%)，西部仅为51个(占总数的11%)。更进一步分析，东部一流学科建设高校平均入选学科为3.8，中部为3.32，西部仅有1.82。从一流学科到一流大学的建设道路上，拥有更多的一流学科的大学更易于实现一流大学的目标，由此，东部一流学科建设高校相对于西部而言更有可能尽快实现一流大学的目标，在未来国家新一轮的学科评估中，比较优势将进一步显现，而西部高校将面临更加严峻的考验。(见表2)

　　从一流学科建设的类别来分析，本轮“双一流”建设涉及自定学科与非自定学科之分，②自定学科是指在第四轮学科评估当中，尚未达到一流学科建设标准，由具有一流学科建设资格的高校自己确定的并报国家批准的学科。这类学科共有44个，涉及38所高校，其中西部高校占比达到50%。简言之，自定学科由于学科建设水平偏低，在未来“双一流”建设中将面临更大的建设压力，甚至出局。在新增的25所“双非”高校中，东部占84%，西部仅为12%。近年来西部优质高等教育资源的储备远不及东部地区，其竞争力也难以与东部“双非”高校匹敌。(见表3)

　　从“双一流”建设的总体情况分析，非常清晰地看到西部高校处于非常不利的境地，这种严峻挑战更进一步体现在高校的师资队伍和资源、人才培养、科学研究、办学经费、国际大学排行榜等差距上。在两院全职院士、长江学者奖励计划等各领域高层次人才计划中，西部高校所占比例不到25%，其中西部高校中全职院士在全国高校的占比更低，甚至不到10%。1998-2011年，我国共产生1801位长江学者，西部高校仅占27%。2012年，教育部印发《“长江学者奖励计划”实施办法》，明确“对中西部高校聘任长江学者组建的团队予以优先支持”，“对中西部高校聘任的长江学者，实行倾斜政策”。长江学者评选进一步向中西部高校倾斜，特聘教授由过去的100名增加到150名，其增量主要用于中西部地区。[4]然而，2012-2016年，新产生的1000名长江学者中，西部高校仅占总量的20.8%。③情况并没有根本性改观，兰州大学、西安交通大学、四川大学、西南政法大学等西部代表性高校人才流失尤为严重。

　　一级学科博士点、重点实验室、教育部重点研究基地等标志性的学科平台也呈现出显著东西部差异。就国家重点实验室而言，据科学技术部发布的《国家重点实验室2015年度报告》，西部地区仅占全国总数的19.2%，西藏、青海、宁夏、内蒙古等省份未有分布。这种差异也体现在学术期刊的地域分布上，2017-2018年CSSCI收录来源期刊目录的区域分布中，西部地区的CSSCI仅占12.5%。精品资源课程、优博论文等是衡量高校人才培养水平的重要指标，东西部高校差距十分显著。2017年，国家精品在线开放课程中，东部有287门(占比55.9%)，西部仅有79门(占比16.1%)。④从2018年国家自然科学基金的立项数量、经费来分析，东西部高校的差距一目了然。尽管设置了地区基金以促进西部科学研究的发展，仍然未能有效改变西部科学研究的不利处境。(见表4)

　　据教育部《2017年教育统计数据》，在教育部2017年的决算经费中，东部为2611.19亿元，西部仅有513.5亿元，东部经费是西部的五倍之多。近三年的主要一流建设高校预算经费统计表明，西部高校明显投入偏少。从地方高校的财政投入分析，更能够清晰反映出各地高等教育的投入差距。(见图3)

　　

图3 近三年主要一流大学建设高校预算经费情况

　　资料来源：各高校信息公开网站，其中，中央民族大学(2016年)、中国科学技术大学(2018年)、工信部四所高校及国防科技大学(近三年)数据缺失。

　　2018-2019年的THE世界大学排名、QS世界大学排名、U.S.News世界大学排名及ARWU世界大学学术排名榜中，西部仅有少数高校登榜。(见表5)

　　三、“双一流”背景下西部高等教育的政策供给

　　基于西部高等教育的独特功能定位及“双一流”建设中的不利处境，国家应该坚持合理布局、优先建设、公平补偿的原则，为西部高等教育的内生发展进行战略性、持续性和针对性的政策供给。

　　(一)完善西部高校“双一流”建设规划

　　西部高等教育关乎国家稳定、社会经济发展、民族团结、多元文化融合等重大战略和核心利益。正因如此，无论是20世纪50年代的交大西迁，还是世纪之交的西部大开发战略，国家都是从战略高度规划西部高等教育发展。实践表明，西部高等教育的繁荣离不开国家的强力支持，政策优势是西部高校摆脱落后局面和克服不利条件的关键因素。所以，在推进“双一流”建设中，国家应该从战略的高度，完善西部高校“双一流”建设规划，这既是对当前效率优先的高等教育政策的反思与深化，也是解决西部高等教育高水平特色发展的现实选择。

　　在当前政策背景与现实条件下，从国家决策层面上讲，可以通过一系列政策工具，鼓励支持东部“双一流”高校在西部设立分校，缓解当前东西部高等学校布局不合理问题。如果说北京、上海等高水平大学落户深圳等沿海开放城市是市场激励的结果；那么，在中国西部特别是新疆、西藏等边陲地区，通过自上而下行政推动，实施名校建分校工程，或是解决高校布局严重失衡的一种有益尝试。同时，在继续加大对西部已有高校建设力度的情况下，在新一轮“双一流”建设进程中，国家要确保西部每一个省区最少有一所教育部直属高水平大学，每一所高水平大学至少重点建设一个一流学科或学科群。通过国家规划，在遴选条件上，注重西部高校的地缘特征，重点支持优势特色、国家急需、与区域经济社会契合的学科专业，引导西部高校把地域特点转化为学科特色，把区域劣势转化为科研优势，实现内涵式发展；在遴选程序上，“双一流”建设专家委员会中要有足够数量的西部地区高校、科研机构、行业组织人员参与，保证西部高校在“双一流”建设的话语权；在支持方式上，设立西部“双一流”建设专项基金，在中央财政和地方财政配套资金中，中央财政对纳入“双一流”建设的西部高校应予大幅度倾斜；在动态管理上，以高校投入产出的实际绩效为准，重视边际效益在评估体系中的权重，强化分类管理基础上的多元主体参与，在统筹考虑各区域高校的实际情况下，充分体现西部高校特殊性，避免一刀切。

　　(二)深化东部“双一流”高校对西部高校对口学科帮扶

　　在进一步实施《对口支援计划》和《振兴计划》的基础上，应以学科为龙头，深化对口支援工作，将对口支援的重点凝聚在对西部高校的学科建设上，尤其是要有针对性地对西部自定学科和区域经济社会发展的特色优势学科予以特殊支持和帮扶，从学科建设全要素、点对点对口西部高校的队伍与资源、科学研究、人才培养和社会服务与学术声誉进行支持，为西部高校学科内涵的提升注入强劲的动能。

　　建立有效的体制机制，使东部高校一流学科学术带头人能更多地承担西部高校一流学科任务，实质性地支持西部高校的学科发展。在对口帮扶期间，东部高校学术带头人及其团队可以与西部高校学科团队联合申请国家的西部项目，申请西部各类专项人才并获得相应待遇；建立东西部高校的学科共享平台，实现区域间优质学术资源的共享，推动西部高校一流学科在相关领域与东部高校的合作科研，产出高质量科研成果；加强西部高校学位点建设，针对西部高校学科发展的需求，东部高校要重点培养西部高校的学科带头人与青年骨干教师，在国家政策的支持下，有计划地实施西部高校博士研究生的培养。

　　(三)建立西部高校人才岗位制度和特殊津贴制度

　　依法规范人才市场，明确各方的权利和义务，有利于学术市场中双方合法权益，形成合理有序的人才流动机制。因此，国家应加强立法，营造良性的人才成长环境，在重视学术职业者的职业发展需求的同时，也要关注西部高等教育在国家发展战略的特殊地位与作用，运用法治思维、法治方式把人才留在西部。建立西部高校人才岗位制度和特殊津贴制度应是解决目前人才市场无序流动的有效举措。

　　从政策文本中，近年来，国家各类高层次人才计划都已经向西部倾斜。2018年新颁布的《“长江学者奖励计划”管理办法》及教育部人事司负责人答记者问，明确了长江学者人才岗位向中西部、东北地区倾斜政策导向。但从现实分析，这些人才称号多是一种身份而非岗位。因此，国家应依据西部高等教育发展需求设置特殊人才岗位，这种岗位只在西部高校或科研单位设置，面向国内外招聘，其岗位聘任条件与东部地区高校不同，鼓励人才向西部流动；在合同期限内，获得人才称号的高校教师必须履行相关学科建设、科学研究、人才培养等义务，且在规定年限内在西部履职。同时，建立西部人才特殊津贴制度，使西部高校人才的薪酬待遇显著高于东部高校，保障西部高校人才岗位的吸引力。在西部地区地方财政支持有限的情况下，可考虑由中央财政设立西部人才特殊津贴专项基金，通过转移支付等方式支持西部高校人才队伍建设；西部地方政府和高校也要转变观念，不断提高西部高校教师薪酬待遇，使之安心从教、志于学术。

　　(四)建设西部高校国家级学科平台

　　学科平台是学科建设的重要抓手，也是衡量学科水平的客观指标。改革开放以来，在重点政策的指导下，我国重要的学科平台多数建立在东部地区，尤其是北京、上海等高等学校密集的地区，西部高校的学科平台数量与水平与东部高校均难匹敌。因此，在“双一流”建设中，国家应统筹规划，积极设立围绕国家需求和区域特色的新兴交叉学科平台，明确以优势急需学科为基础的办学特色，新建一批体现西部区域学科集群优势和特色的国家实验室和学科创新引智基地。

　　结合西部现有学科的布局，国家应加强以农林科学为核心的作物遗传育种、作物栽培耕作、畜牧、动物遗传繁殖、农药学等西部农学学科群建设，服务西部农业发展；引导以航天航空航海为核心的铸造、航空宇航制造、飞行力学、航空发动机、兵器制造、火箭发动机等军工学科以及军事医学和高原医学服务人民，全面推动国防和军队现代化建设在经济、科技、教育、人力资源等各个领域的军民融合；注重交通运输、机械制造、电子信息科技等全国领先的优势学科建设；在人文社会科学领域重视丝路文明、汉唐文史、少数民族语言文学历史、非物质文化遗产保护与传承等涉及保护和弘扬优秀民族文化及西部地域文化、边疆文化、古都文化等特色文化的专业学科；基于西部丰富的自然资源和地理地质资源积极展开地矿、石油、新能源等能源矿产国家战略产业相关的学科建设和人才培养，服务民生。同时，以学科平台为基础，加强东西部人员交流和学术合作，建立学术联盟；积极争取国家社科基金和自然科学基金的资助，出版一批具有西部地域特色的刊物、著作等，争取在学术评价中的话语权。

　　(五)加快西部高等学校国际化进程

　　在国家大力推进“一带一路”倡议的政策环境下，处于丝路沿线的西部高校应充分利用其地缘优势，抓住机遇、主动作为，积极推进国际化进程。以开展与丝路沿线国家法人或非法人合作办学为抓手，弥补西部高校对外合作办学的短板，提升学科的国际化水平。在本科、研究生和博士阶段，全方位开展人才培养合作，结合国家留学基金委的政策，开展优秀本科交换项目，吸引更多的丝路沿线国家留学生来西部高校学习。推动对“一带一路”沿线国家高等学校的科学研究，建立国别和区域研究中心智库，举办“一带一路”的高端学术论坛，与丝路沿线国家高等学校合作开展人文社会科学等领域的学术研究，对具有全球和地区影响的经济发展、国际政治、资源开发、生态保护等沿线各国均面临的重大问题建立区域间合作研究组织，为国家决策提供咨询建议。制定“一带一路”沿线国家高层次人才引进的相关政策，吸引更多的丝路沿线国家高层次人才到西部高校开展人才培养和科学研究。

　　注释：

　　①“双一流”建设高校137所，因中国矿业大学、中国地质大学和中国石油大学异地办学，因此，按照区域划分共有140所。

　　②非自定学科是根据“双一流”建设专家委员会确定的标准而认定的学科；自定学科是根据“双一流”建设专家委员会建议由高校自主确定的学科，高校建设方案中的自主建设学科按照专家委员会的咨询建议修改后由高校自行公布。

　　③自2015年起，长江学者奖励计划开始实施“青年学者”项目，两年共产生440名青年学者，西部地区占比9.3%；且在长江学者向西部倾斜政策推出之后，2011年后西部长江学者总量反而少于东部。

　　④据教育部“关于2017年国家精品在线开放课程认定结果的公示”中的名单统计所得。

　　参考文献：

　　[1]邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社，1994.55.

　　[2]教育部.加快发展西部高等教育的新起点——对口支援西部地区高等学校工作会议综述[EB/OL].

　　http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/201001/t20100128_55006.html.

　　[3]伯顿·克拉克.高等教育新论——多学科的研究[M].杭州：浙江教育出版社，2001.169.