作者简介：侯健，复旦大学法学院教授，博士生导师，复旦大学教育立法研究基地研究员（上海 200438）。

　　内容提要：教育立法存在两种不同的思维和方式，即权力的思维和方式、权利的思维和方式。国家治理现代化意味着，立法工作中的权力思维和方式要向权利思维和方式转变。按照后一种思维和方式，学前教育立法应当把学龄前儿童权利作为学前教育社会关系的主要和决定性方面而进行制度安排，把最有利于保障学龄前儿童权利作为根本宗旨，根据保障学龄前儿童权利的需要来配置其他主体的权力、权利和义务。同时，把这一思维和方式运用在立法过程中，注意倾听最弱势阶层的家庭及学龄前儿童的意见和建议。

　　关 键 词：学前教育立法 权力思维和方式 权利思维和方式 学龄前儿童权利

　　一、教育立法的两种思维和方式

　　制定一部法律，就是对整个国家、社会、人，以及过去、现在、未来做全面思考。不仅制定宪法是这样，制定任何一部法律，包括学前教育法，也都是这样。学前教育法涉及错综复杂的关系和矛盾，学龄前儿童、学前教育机构及其人员、中央和地方国家机关、家庭和社会等这些主体之间的关系交织纠缠、难分难解。在处理关系和矛盾时有一个基本的思维和方式问题。采用了适当的思维和方式，有助于正确地梳理和处理这些关系和矛盾。

　　从教育立法的历史和实践来看，存在着两种不同的思维和方式：一种是权力的思维和方式；另一种是权利的思维和方式。

　　所谓权力的思维和方式，是指从权力的角度认识、分析、解决社会问题的思路，以及通过权力手段解决社会问题的方式。这种思维迷信权力的作用，把权力意志作为社会关系的主要和决定性方面，强调权力主体的管理职权和权力对象的受管理义务，认为权力缺位和无力是社会管理混乱和无效的主要原因，把加强权力作为解决社会问题的主要方式，主张秩序、效益价值的优先性，把形成秩序、促进效益作为立法的根本宗旨。所谓权力方式，是权力思维的外在表现形式，主要表现为：通过运用、增强、扩张、补充国家机关的权力，以及增加、拓展、强化、落实管理对象的义务来解决社会问题，以权力意志为依据编织、建构社会关系，根据国家机关的权力来配置公民的权利和义务。在教育立法的历史上，有许多立法采用的是这种思维和方式。在学前教育领域，20世纪80年代制定的《幼儿园管理条例》是主要从行政管理的角度规定了幼儿园外部和内部管理的问题。外部管理是行政机关对幼儿园的管理，内部管理是幼儿园对内部人员和工作的管理。这部行政法规也规定了学龄前儿童的若干权利，但是基本目的是对幼儿园工作进行规范管理①。也许，这样一个历史背景造成了思维的惯性。目前一种意见是把学前教育法定位于行政管理法。

　　所谓权利的思维和方式，是指从权利的角度认识、分析社会问题的思路，以及在解决社会问题中注重发挥权利手段的作用。这种思维把权利作为社会关系的主要和决定性方面，重视权力的受制约和权利的受保障，主张权利价值的优先性，把权利保障作为立法的根本宗旨。所谓权利方式，并非指单纯依靠权利的手段解决社会问题，而是指注重发挥权利手段的作用，注重合作治理。立法工作中的权利思维和方式包含两层相互联系的意思：一是“+权利”，意即在立法工作中把权利保障作为出发点和归宿，把权利是否得到保障，以及保障的程度作为衡量和评估立法效果的基本指标；二是“权利+”，意即通过承认、赋予、增强、保障权利的方式，通过权力与权利、权利与权利合作的方式，来实施、推进国家治理，解决社会矛盾和问题[1]近年来，一些教育立法已经在一定程度上体现了权利思维和方式，或者说在向这种思维和方式转变。1986年《义务教育法》立法宗旨是为了促进国家和社会的整体利益，2006年修订时加入了“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”这一目的。2015年制定的《幼儿园工作规程》增加了有利于保障学龄前儿童权利的若干规定，规定了家园合作的基本方式。关于学前教育法，目前学界的主流意见定位于学龄前儿童权利保障法，即该法的基本宗旨和目的是保障学龄前儿童的权利。这也体现了权利的思维和方式。

　　我们最好把这两种类别看作韦伯意义上的理想类型。就现实而言，一部规范性法律文件的制定有一个主导性的思维和方式，可能也兼具其他思维和方式的某些因素。立法工作中的这两种思维和方式具有根本区别，也有一定联系。权力思维和方式也可能给予权利保障和公民参与一定的地位，但是总归是有限的，而更强调整体利益的重要性，更迷信权力的作用和效果。权利思维和方式也认同整体利益的重要性和权力强制的必要性，但是更强调权利保障的根本价值，强调权力制约、各方合作的意义。另外，这一区别并不是法律与行政法规的区别。不是说，法律的制定可以运用权利思维和方式，而行政法规和规章要对社会生活进行管理，其制定就只能运用权力的思维和方式。行政法规和规章的制定也可以贯彻权利的思维和方式。

　　二、权利思维和方式的背景

　　我们如何理解权利思维和方式的意义？这一思维和方式是否可以作为学前教育立法的基本思维和方式？

　　学前教育立法是教育法治建设的组成部分，教育法治建设是国家法治建设的组成部分。学前教育立法和教育法治建设应当放在国家治理现代化的背景下来理解。什么是国家治理现代化？学者们讨论了很多，提出了很多指标②。笔者认为，核心的指标是法治、人权和民主。法治可以界定为通过法律对社会关系中居于强势地位的主体的权势（包括国家机关的权力）的限制。人权的要义在于对于社会关系中居于弱势地位的主体的正当利益的保护。衡量一个国家法治建设是否成功，最重要的指标是看这个国家的最强者和最强势阶层的权势是否受到法律的限制。衡量一个国家人权建设是否成功，最重要的指标是这个国家的最弱者和最弱势阶层的正当利益是否得到权利的保护。这两个指标可以合在一起，就是最弱者的权利是否得到最充分的法律保护。如果最弱者的权利都得到法律保护，那么其他阶层的权利也会得到法律的保护。

　　为了达到这样一种理想的状态，单靠权力是不行的。国家治理不同于传统的统治或管理，它包含统治和管理的某些要素，但是具有新的内涵。其中，重要的两个方面是，在治理主体方面强调多元性，即政府治理与社会自治相结合，在政府治理领域针对不同的治理事务实行不同程度的公民参与；在治理机制方面强调合意性，即在治理主体做出决定之前进行必要的讨论、审议和协商，这些沟通活动不仅发生于国家机关与公民和公民组织（公民组织这一概念包括企业组织、社会组织和居民自治组织等）之间，而且发生在公民之间和公民组织之间。这两个方面的精神是一致的，就是民主合作，或者说权力与权利、权利与权利的合作。

　　教育社会关系是复杂的社会关系，从所涉主体的角度来划分，至少包括：中央与地方之间、不同地方之间、城市与乡村之间、政府与学校之间、司法与学校之间、政府与司法之间、公立学校与民办学校之间、学校与教师之间、学校与学生和家庭之间、教师与学生之间这十对社会关系。一般情况下，在纷繁复杂、层层叠叠的教育社会关系中，学生是最弱者。衡量教育法治建设是否成功的最重要指标就是学生权利是否得到最充分的法律保护。学龄前儿童是学生群体中的最弱者。进而言之，衡量教育法治建设是否成功的最重要指标就是学龄前儿童的权利是否得到最充分的法律保护。在这个意义上，把学前教育法界定为学龄前儿童权利保护法，把学龄前儿童权利保障作为该法的首要目的和最重要价值，是符合国家治理现代化的基本方向和原则的。

　　同样，为了达到这一目的和实现这一价值，单靠行政机关的权力是不够的，还需要社会各方面的合作。行政机关、学前教育机构及其行业协会、学前教育机构人员及其工会、社区、家长进行各种形式的合作，建立起联系、沟通、磋商的机制，保护学龄前儿童权利，要比行政机关单向度的强制，具有更好的效果。甚至，学龄前儿童也可以参与这一合作机制。《儿童权利公约》第12条和第13条规定了儿童的如下权利：有对影响到其本人的一切事项自由发表意见的权利，有自由发表言论的权利。这些权利可以概称为儿童参与权利，对于儿童的成长和民主建设具有重要的意义[2]。从治理的角度来看，儿童参与权还具有促进教育治理的意义。学前教育治理除了成年人的参与之外，还应当照顾、尊重学龄前儿童的感受，倾听他们的意见和建议。

　　三、“+权利”：学前教育社会关系的制度安排

　　学前教育立法调整的对象是学前教育社会关系，主要包括学龄前儿童与其他主体的关系，国家机关与学前教育机构的关系，社区、家庭与学前教育机构的关系，学前教育机构与其人员的关系，等。在这之中，基础性关系是学龄前儿童与其他主体之间的关系，其他关系是围绕这一关系而展开的。所谓“+权利”，就是“+学龄前儿童权利”，意即任何有关学龄前儿童的制度安排均应以最有利于学龄前儿童权利保障为根本宗旨。

　　所谓最有利于保障学龄前儿童的权利，是指在多种可能的制度安排方案之间，应当选择最有利于做到以下方面的方案：一是尊重而不是忽视或蔑视学龄前儿童的权利；二是保护学龄前儿童权利不被任何个人、组织和国家机关侵害、妨碍；三是促进学龄前儿童权利的实现。学龄前儿童的权利不仅包括受教育权，而且包括人身权，包括我国《未成年人保护法》和签署并批准的《儿童权利公约》所规定的权利体系，并且随着人们对儿童身心特点和成长规律的认识的深化而进一步发展变化，不断丰富。

　　把最有利于保障学龄前儿童权利作为根本宗旨，意味着其他的价值目的，比如，规范学前教育秩序、促进学前教育发展，只能根据与这一根本宗旨相一致的原则去解释，以及在出现冲突的情形下保证根本宗旨的实现。国家要对学前教育活动实施管理，幼儿园也要对其人员、学龄前儿童、教育保育活动进行管理。但是，规范和管理不是根本目的，规范和管理是尊重和保障学龄前儿童权利的手段。同样，学前教育立法也要推动学前教育体制机制创新，促进学前教育事业更好发展。学前教育事业的发展也不是根本目的，制度的关怀最终要落实到人身上，以人为本。学前教育事业的发展，是为了创造更加有利于保障学龄前儿童权利的条件和环境。

　　从思维的过程来看，这个“根本宗旨”可以分为动机初衷、思路指引、反思依据三个方面。在动机初衷方面，学前教育立法以保障学龄前儿童权利为最重要的出发点。在思路指引方面，具体制度的设计以学龄前儿童权利的保障为指引，在多个方案之间、在方案的不同理解之间，以及在不同的决定之间，选择更加有利于保障学龄前儿童权利的那一个。在反思依据方面，把学龄前儿童权利保障作为审议和评估立法内容的最重要指标。这样的考虑应贯彻到有关学龄前儿童的制度安排的一切方面。

　　学前教育立法的“+学龄前儿童权利”这一原则是否具有正当性呢？一个制度的正当性依据可以归结为两个因素：它在事实上或逻辑上获得受制度约束的人们的普遍同意；它对受其约束的人们普遍有利。当一个制度具备其中一个因素，就具有一定的正当性。如果同时具备这两个因素，那就具有更加充分的正当性。每一个成年人都是从学龄前儿童阶段成长起来的，每一个学龄前儿童都享有平等的权利，这两点可以保证学前教育立法最为关心学龄前儿童的权利，是对人们普遍有利的。有研究表明，从成本收益关系的角度来看，学前教育投入的效益是最高的[3]。由此看来，国家所做的最有利于保障学龄前儿童权利的事情，也是国家所做的最有利于每一个人一生的事情。

　　这一原则也是符合《未成年人保护法》和《儿童权利公约》的。前者第3条规定，国家根据未成年人身心发展特点，特殊、优先保护未成年人权利。后者第3条规定：“关于儿童的一切行为，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”“儿童的最大利益”，可以解释为上述机构有关儿童的一切行为应当对儿童最有利，或者说最大程度地有利于尊重、保护和实现儿童的权利。“首要考虑”，也就是说在有关儿童的一切行为中，把儿童权利居于最优先、最重要的地位来考虑，这一价值高于可能与之发生冲突的其他任何价值。

　　这一原则也是契合联合国提出的人权主流化（Human Rights Main-streaming）倡议的。所谓人权主流化，是指以基于人权的方法和视角（the Human Rights-based Approach）安排和运作联合国层面的各项活动，把人权理念融入每一项规范、政策和行动之中，使人权成为优先考虑的价值和目标，并采取切实可行的措施调动各方面力量以促进入权的实现[4]。在学前教育领域，要把对学龄前儿童权利的影响作为所有关于和涉及学龄前儿童的规范、政策和行动的主要考虑因素，把学龄前儿童权利的保障作为学前教育治理的首要价值目标。

　　1.学龄前儿童与国家的关系

　　在这一关系中，国家对学龄前儿童权利的保障负有整体上的义务。“+学龄前儿童权利”这一原则对国家权力而言有着双重的效果，既决定着它的力度和强度，也决定着它的范围和边界。

　　一是凡是不利于保障学龄前儿童权利的，就不可以行使国家权力。这就要求国家机关有所克制和受到限制，那么就需要在立法中采取措施限制国家机关的权力。比如，如果在家接受教育更加有利于保障学龄前儿童的权利，那么就不必把学前教育纳入义务教育的体系，国家就不应垄断学前教育。

　　二是凡是有利于保障学龄前儿童权利的，就应当发挥国家权力的作用。这要求国家机关有所行动和能够行动，那么就需要在立法中赋予国家机关必要的权力，比如领导、规划、统筹、协调、投入、管理、监督等。这些权力如何在中央与地方国家机关之间分配，也是看如何分配更加有利于保障学龄前儿童的权利。

　　最有利于保障学龄前儿童权利的原则并不意味着，国家要把所有的资源全部投入学前教育。不仅学龄前儿童的权利需要保障，其他公民的权利也需要保障。不仅学前教育需要投入，其他教育也需要投入。国家需要统筹兼顾，最有效地使用资源，优先保证学前教育的资源使用，优先保障学龄前儿童的权利，但是不必给予超出需要的资源使用和权利保障。学前教育事业的发展是建立在整个国家现代化事业发展的基础之上的。如果后者不能获得很好的发展，学前教育事业也不能获得很好的发展，这不能算是最有利于保障学龄前儿童的权利。

　　2.国家机关与学前教育机构的管理关系

    这一关系如何安排同样取决于“+学龄前儿童权利”这一原则。

　　国家对于教育机构的干预程度、教育机构自主管理的范围并不是固定不变的。把适用于国家与高等院校之间关系的制度安排照搬到国家与学前教育机构之间的关系，是不合适的，但是保障学生权利的原则是不变的。高等院校的学生一般是完全民事行为能力人，能够在一定程度上保障自己的权利。而学龄前儿童是无民事行为能力人，完全没有能力保障自己的权利。学龄前儿童是处于最弱势地位的学生。相比对于其他类型教育机构的干预，国家对于学前教育机构的干预应该是最深入和最有力的。

　　国家是弱者的保护者。公平并不必然意味着国家对于所有的人提供同等程度的保护。对于地位和能力相当的民商事关系主体之间签订的合同，国家的干预应当最少，实行意思自治原则。而对于通常处于强势地位的用人单位与通常处于弱势地位的劳动者之间签订的劳动合同，国家就需要做较多的干预。还有消费合同关系。比如，食品加工企业在食品中添加有毒有害、不利于健康的物质，如果让消费者本人检测出那些通过某种仪器才能检测出的物质，作为证据提交给法庭，才能获得法律救济，那么食品安全无法得到保障。消费者虽然人数多，但是相比食品企业，他们在知识和技术上处于弱势，即使他们部分人可以联合起来打赢官司，也不能保证所有的消费者都有能力打赢官司。国家机关主动对食品企业实施检查、对商场上不安全食品进行查处，只是帮助一方当事人获得其应当获得的利益，限制另一方当事人通过强势地位去获得其不应获得的利益。这种态度是中立的和公正的。

　　因此，对于学前教育机构及其人员，国家应当规定最为严格的行业准入标准，实行最为严格的日常管理，实施最为严格的法律责任追究。

　　3.国家与家庭的费用分担关系

　　这一关系如何安排同样取决于“+学龄前儿童权利”这一原则。

　　目前的共识是学前教育具有公益性，学前教育是公共产品，因此，国家负有提供的义务。这种观点具有道理，但是国家义务的正当理由不限于此。教育具有何种利益属性？一般情况下，一个家庭把孩子送到学校接受教育，首要和基本的目的是为了孩子自身或家庭的利益。一个孩子得益于学校教育，具有良好的道德修养，或做出了某种发明创造，提升了生产效率或生活便利，对其他人带来了好处。如果这个孩子没有接受学校教育，社会就可能缺少了一个人才。尽管如此，教育的基本属性仍然是私益性的，公益性是附属的、衍生的性质。教育服务是一种产品。说它是公共产品，意思是说所有人都能够或应当能够享受到这种服务。按照古典自由主义理念，可以通过市场购买的产品是私人产品，无法通过市场购买到而必须由国家来提供的是公共产品。教育服务是能够通过市场购买的。在人类社会更长的历史中，教育资源是通过市场机制而不是由国家来配置的。但是，是否可以通过市场获得教育服务，或者获得优质的教育服务，并不决定于需求，而是决定于支付能力。不是所有的人都能够通过市场获得教育服务或优质的教育服务。

　　国家负有提供学前教育的义务，以保证所有的儿童享受一定水平的学前教育，并非纯粹基于教育的公益性，还基于民主、人权、公正等理念。基于这些理念，国家应当保障每一个儿童的受教育权。当受教育权得到保障，通过教育可预期获得的私人利益和公共利益也就有了保障。柏拉图正是基于公共利益的考虑而主张抛弃出生时有缺陷的婴儿。为什么私人利益就不应得到国家的保障？可以想见，国家每年用来保护人身、财产这些私人利益的成本远远大于其教育投入。正当私人利益的法律表现形式，就是权利。人权理念要求每一个人都平等享有权利。国家的权力来源于公民的委托，也应当服务于保障委托人权利这一目的。还有，如果未成年人没有接受必要的教育，将来在社会竞争中处于某种弱势地位。这种弱势地位并非是他自己造成的，却使他不能获得与他的努力相称的成果。这对他来说是不公正的。社会公平的起点是教育公平。教育公平的地点是学前教育的公平。这也是国家投入义务背后的重要考虑。

　　国家投入多少，取决于最弱势阶层的学龄前儿童相对于标准水平学前教育的家庭投入差距。国家投入旨在弥补这个差距。这需要精确的计算。显然，如果最弱势阶层的学龄前儿童能接受标准水平的学前教育，所有阶层的学龄前儿童都能接受标准水平的学前教育。家庭对学龄前儿童接受学前教育负有基础的责任。儿童最大利益原则也是适用于家庭领域的。提供标准水平以上更优质教育服务的私立学前教育机构，有权利收取一定的费用。条件好的家庭可以选择此类教育机构，当然也要支付更多费用。这更加有利于保障这些家庭学龄前儿童的权利。

　　4.学前教育机构与其人员的教育保育管理关系

　　这一关系是直接涉及学龄前儿童权利保障的，所以，在制度上如何安排这一关系，同样取决于这一原则。比如，学前教育机构有没有管理教育内容和方式的权利？或者教育人员有没有创新教育内容和方式的权利？显然，如果学前教育机构没有设置课程、审查课程内容和检查授课情况的权利，就很难发现和制止教育人员侵犯学龄前儿童权利的行为。但是，如果不允许教育人员进行教育改革和实验，教育内容和形式僵化生硬，千篇一律，也不利于学龄前儿童的健康成长。所以，既要赋予学前教育机构的管理权利，又要赋予教育人员在一定条件下教育改革和实验的权利。这一原则可以用来界定学前教育机构管理权利和教育人员教学自由的边界。

　　四、“权利+”：学前教育治理模式的制度安排

　　一个理想的学前教育治理模式是多元参与的制度化模式，基本参与方是教育行政部门、学前教育机构及人员、家长及学龄前儿童。这需要在立法上做出制度安排，由教育行政部门引导形成这种治理模式。它的精神是合作治理，具体形式可以是论证会、座谈会、听证会、开放式征询意见等，基本内容是推进决策，日常管理的民主化、科学化、合法化，目的是更好地保障学龄前儿童的权利。所谓“权利+”，主要有两个方面：一是家长及学龄前儿童的参与权利+教育行政部门的管理权力，以及+学前教育机构的管理权利；二是学前教育机构的参与权利+教育行政部门的管理权力。本文主要讨论第一个方面。

　　家长是没有编制的教师。没有谁比家长更加关心学龄前儿童在学前教育机构中的生活、学习、安全状况。这是一支巨大的力量，汇聚各方面人才，运用得当，可以极大地提高学前教育治理的效果。参与的组织形式可以是家长委员会。《幼儿工作规程》第54条规定，幼儿园应当成立家长委员会，并且规定了家长委员会的若干任务，但是对于家长委员会的运作机制，言之不详。可以考虑，每个新生班级成立一个家长委员会，家长委员会成员由家长会议选举产生，第一次家长会议可以由教育机构召集。在班级家长委员会基础之上，选举产生年级家长委员会。在年级家长委员会基础上，选举产生校级家长委员会。在校级家长委员会基础上，每一个市辖区、县级行政区划成立家长委员会联合会，建立章程，主管机关是教育行政部门，具体指导工作由教育督导办公室承担，在民政部门注册登记。

　　家长委员会的参与具体为两个方面：参与教育行政部门有关学前教育的决策和管理；参与学前教育机构的决策和管理。参与权利包括对决策和管理的知情、表达、监督和接受反馈的权利。参与是程序性的权利，不是实质性的权利。家长委员会并不做出决策和管理的决定。但是作为权利，就应当具有约束力，有义务与之相对应。教育行政部门和学前教育机构有义务向家长委员会开放决策和管理的过程，接收家长委员会的意见和建议，允许家长委员会对其行为进行监督，对家长委员会的意见和建议进行反馈，如不接受家长委员会的意见和建议，必须说明理由。比如，学前教育机构的课程设置或其调整改革方案在实施前应当通报家长委员会，听取家长委员会的意见和建议；允许家长委员会对其日常的教育保育工作进行检查等。

　　五、立法过程中的权利思维和方式

　　以上是有关学前教育立法内容的讨论。最后探讨权利思维和方式在学前教育立法过程中的运用问题。

　　教育立法实行民主参与，这既是立法制度的要求，也是一个传统。早在20世纪60年代制定《高校六十条》时就实行征求意见，主要方式是调查研究和召开座谈会。现在教育立法征求意见的范围更广泛，形式更多样。但是，仍然存在着问题。教育行政部门主导了教育法律的立法过程。立法过程实际上主要倾听了学术界、教育利益集团的意见和建议，最广大的利益相关者，即千千万万的家庭和学生基本上是沉默的。在为倾听意见和建议举行的会议上不见他们的身影，在公布征求意见稿而征求来的意见和建议中，也缺少他们的声音。

　　不论是公办的还是民办的学前教育机构，都是利益集团，它们的力量要比一盘散沙的家长和学生强大得多，它们与教育行政部门的关系也亲密得多。奥尔森认为，从集体行动中获得利益的个人或企业越多，为共同利益而行动的个人或企业从这一行动中获得的利益就越少。因此，在某些条件下，当人数越多时，从事集体行动的动力就越小，从而大的集团比小的集团更缺少为共同利益而行动的能力。成员较少的集团更有组织性，决策成本少，更易于采取一致的行动[5]。因此，教育利益集团要比受教育者群体更有能力影响教育立法和政策，获得更多的法制化利益。

　　怎样更好地保障教育立法过程中受教育者群体的民主参与权利？有一种具有中国政治传统特色的征求意见形式：调查。国家机关就待决事项深入社会（特别是基层），通过访谈、座谈等形式，了解实际情况与民众意愿。作为调查对象，民众可以当面向官员表达意见和建议。毛泽东在多篇文章提出和强调应当调查研究中国的实际状况，并身体力行。在1930年，毛泽东写作《反对本本主义》一文，提出“没有调查，就没有发言权”的著名论断。实践证明，调查是了解社会真实状况和民众意愿的有效方法，就教育立法而言，也是给予普通家庭参与国家机关教育决策过程、接近国家官员、表达愿望和要求的途径。国家机关在做调查时，选择最底层的和沉默的家长和学生群体作为调查对象，可以听到在座谈会、论证会、研讨会上听不到的声音。只有听到各个方面的声音，才有可能做全面的思考，实现权利保障的根本宗旨。

　　注释：

　　①《幼儿园管理条例》是1989年8月20日国务院批准、1989年9月11日国家教育委员会令第4号发布的。虽然以国家教育委员会令的形式发布，但由于是国务院在《立法法》实行之前批准的，所以该条例也被视为行政法规。

　　②有关国家治理现代化指标的讨论，参见：俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].理论参考，2014（2）：5-8；燕继荣.现代化与国家治理[J].学海，2015（2）：15-28；燕继荣.依法治国与国家治理现代化[J].中国井冈山干部学院学报，2015（1）：115-118.

　　参考文献：

　　[1]侯健.国家治理的人权思维和方式[J].法学，2017(6)：117-127.

　　[2]管华.儿童权利研究：义务教育阶段儿童的权利与保障[M].北京：法律出版社，2011：99-101，174.

　　[3]杨一鸣.从儿童早期发展到人类发展：为儿童的未来投资[M].北京：中国发展出版社，2011：1-23.

　　[4]张万洪.论人权主流化[J].法学评论，2016(6)：43-49.