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农村土地纠纷及其解决机制的多维观察

陕西省第十二次哲学社会科学优秀成果奖著作类一等奖

ISBN:978-7-5161-5457-1

出版日期:2014-10

页数:540

字数:566.0千字

点击量:5152次

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基金信息: 国家社会科学基金项目,项目批准号:07BFX007 展开
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图书简介

在社会转型期,利益关系复杂化和利益主体多元化导致各种社会矛盾纠纷激增乃至激化。为有效应对这些复杂而剧烈的利益冲突,需要有一种更具包容性和灵活性的纠纷解决机制体系,即多元化的纠纷解决机制,以便解决纠纷时能够兼顾不同群体的特殊利益,实现社会和谐。

我们之所以选择农村土地纠纷解决机制作为研究的切入口,是基于这样的一种认识和判断:能够有效化解农村土地纠纷的解纷机制,必然是能够满足和谐社会基本要求的解纷机制。这是因为:第一,农村土地纠纷位居三农问题之首,是农村社会矛盾的总根源。第二,农村土地纠纷关系复杂,不仅仅是一个法律问题,同时也是一个政治、社会问题。第三,农村土地纠纷利益关系重大。土地对绝大多数农民来讲,仍具有非同寻常的意义;土地是农村集体经济的重要支持;土地还是许多地方政府的“第二财政”。第四,农村土地纠纷影响面大。许多农村土地纠纷直指农地承包、宅基地使用、土地征收等重要法律制度的正当性,甚至会影响到它们的制定、修改和实施。第五,农村土地纠纷集中反映了农村现代化进程中农村法制建设的各种矛盾。更为严重的是,有些土地纠纷还直接造成局部社会的动荡,不仅影响到农村社会的稳定和发展,也影响到国家的建设发展和政治稳定。

我国是一个农业大国,同时也是一个农民大国,拥有8亿之众的农民。在当前,土地仍是绝大多数农民的重要生产资料和生活保障。根据现行法律规定,农民集体土地是一种独立的土地所有权,农民土地承包经营权被赋予物权的性质,并成为农民重要的财产性权利。值得注意的是,在我国工业化、城市化快速发展过程中,土地又是极为重要的生产要素和市场要素,是社会经济发展的重要基础。因此,农民集体土地及其权益不可避免地卷入利益旋涡,成为一个巨大的利益轴心。围绕这一轴心,各利益主体间展开了激烈的竞争与博弈。各种矛盾、冲突和纠纷纷至沓来,甚至形成激烈的对抗,引发局部社会震荡,严重危害社会稳定和发展。因此,农村土地纠纷的预防与解决,特别是构建高效、便捷、经济、公正的纠纷解决机制尤为重要而急迫。

其实任何一个社会都有矛盾、冲突和纠纷,这是一种社会常态,并不足为奇,甚至可以说纠纷的意义并不都是消极和破坏性的,在某种意义上讲具有促使利益调整和制度革新的积极一面。有矛盾、冲突和纠纷,就会有相应的纠纷解决机制,这是辩证法,否则社会将因缺乏基本的秩序而无以存续。人类的生存经验和发展历史已很好地证明了这一点。无论是官方的,还是民间的;制度化的,还是非制度化的;法律的抑或道德、宗教的,乃至政治的;各种解纷机制适应着社会发展的需求,不断地生成、完善,无时不有、无处不在,其在不同场域下匹配于不同类型的纠纷,发挥着遏制和消解矛盾纠纷的重要作用,人类因此而获得生存发展的基本秩序和条件。

我们现在所面临的问题,是在中国特有国情和特定历史背景下的农村土地纠纷及其解决机制问题。我国的基本国情是人多地少,人地矛盾十分突出,人均耕地面积只有1.39亩,不足世界平均水平的40%;我国的广大农民,特别是中西部的农民对土地的依赖程度依然很高,构成收入的主要来源;我们的城乡二元社会结构依然存在,农村城市化程度不高、劳动力转移不畅、社会保障不足、现代化发展缓慢;我国特殊的财政体制和土地制度造就了地方政府“土地财政”的经久不衰,政府以超低成本大量征占农民土地,与民争利,甚至强征强拆,因而冲突不断,纠纷迭起。因此,我国农村土地问题已远非一个单纯的财产性纠纷的法律问题,而是和社会政治经济体制、土地制度、土地产权结构等诸多问题纠结在一起的一个极其复杂的社会、政治、经济问题。

我国正处于社会转型期,当今中国农村社会既不是传统的乡土社会,也不是发达的现代社会,而是一个由传统走向现代的转型期社会。这是一个高速分化、矛盾凸显、纠纷丛生的时期。在这个既有传统农耕文明的影子、又有现代文明生机的社会,旧的纠纷解决机制已束手无策,新的纠纷解决机制又尚未成熟。因此,无论是那些“熟人社会”理论的痴迷者,抑或西方法治图景的憧憬者,都不可能构建出符合中国农村社会实际的纠纷解决机制。

在社会转型期,新旧体制、制度、观念和利益激烈碰撞,甚至殊死拼搏,而我们的社会管理水平和能力还不够理想,社会调控手段还比较单调和僵硬。因此,传统纠纷解决机制已难以应对和解决转型期出现的新问题、新矛盾、新纠纷,特别像农村土地纠纷这样的复杂问题,甚至就连传统纠纷解决机制自身也面临着不断改造和调适的问题。比如备受国际关注和赞誉的人民调解,长期以来在预防和解决各类矛盾纠纷中发挥着基础性的消解作用,大量矛盾纠纷为其所过滤和消解,客观上为其他解纷机构减轻了压力,但其现在却面临内生资源严重不足等困难,其效能发挥严重受限,尤其是乡村人民调解的状况更是令人担忧。作为最具权威的司法解决机制,却要受到维稳政治、司法理念、传统习惯、行政干预和舆论压力等众多因素的影响和牵制,以致与司法的应有品质渐行渐远。有些新型纠纷解决机制尚不完善,仍在探索和建设中。比如农村土地承包纠纷仲裁,不仅相关立法出台不久,事实上在许多地方连其机构、人员、经费都很难落实,所谓仲裁机构也只是“政府发了个文,下面挂了个牌,人员戴了个帽,年底填了个表”,具体工作难以真正展开。有些纠纷解决机制尚存争议或没有得到应有的关注和挖掘。比如信访机制,仍存在人治与法治、限权与扩权之争;实践中发挥重要作用的乡镇政府调处矛盾纠纷的机制却缺乏应有的理论和制度关注。而现有的各种纠纷解决机制则是各自为政、缺乏整合甚至相互排斥,难以形成有机衔接和良性互动的社会调控系统。

我们通过几年的调研,比较系统地考察了西部地区农村土地纠纷的基本状况及其解决机制的具体实践,为我们客观评估农村土地纠纷的现状与趋势,纠纷解决机制的需求与供给,各种解纷机制的机理与实效,提供了大量的经验性材料,同时也为我们修正和完善、创新和构建符合中国国情的,特别是符合转型期农村社会实际的多元化纠纷解决机制明确了方向和目标。本书的写作就是要在这些方面做一些努力和探索。

本书包括八个部分:农村土地纠纷及其解决机制概述;农村土地纠纷乡村人民调解;农村土地承包经营纠纷仲裁、农村土地纠纷司法解决机制;农村土地纠纷信访解决机制;农村土地纠纷乡镇调处机制;征地拆迁纠纷的制度性反思;农村土地纠纷解决的宗教因素;结语。其逻辑关系是,在对农村土地纠纷及其解决机制进行一般性考察的基础上,转向具体纠纷解决机制的考察和研究。重点对各类纠纷解决机制运行的内在机理和特质、地位和作用、优势和局限、未来发展走向等进行分析和判断。

本书的主要资料来源包括以下几个方面:

(1)最基本的研究资料来源于笔者实地调研所获取的大量第一手资料。由于研究所涉区域、部门、问题非常广泛,我们尽可能选择西部一些具有代表性的区域和部门进行调研。在调研选点时,我们充分考虑产业结构,工业化、城市化程度,退耕还林政策,农村产权改革以及区域自然人文特点,民族宗教情况等影响因素。当然,调研资源和条件也是一个重要的考量因素。我们先后在陕西、甘肃、青海、四川、重庆等省份的市、县、乡(镇)、街办、村以及少数民族地区进行实地调研。在陕西的调研遍及西安、榆林、延安、汉中、渭南、咸阳、安康等地。调研部门涉及司法部门(基层法院、法庭)、司法行政部门(厅、局、所)、农业行政管理部门(厅、局、农经站)、土地管理部门、信访部门、乡(镇)政府、街道办事处、开发区管委会、村“两委”、农户等;调研问题涉及人民调解、农村土地承包纠纷仲裁、司法诉讼、乡镇改革与矛盾纠纷调处、民族宗教地区纠纷解决、征地拆迁、城中村改造、回迁安置、农村社会组织发展、乡村治理、社会管理创新等;调研方式包括深度访谈、问卷调查、座谈会;法庭(仲裁庭、人民调解)观摩、实地观察、数据统计。我们通过几年的调研,比较系统地考察了西部地区农村土地纠纷的基本状况及其解决机制的具体实践,获得大量第一手材料,为课题研究奠定了扎实的基础。

(2)公开发表的相关研究文献,包括专著、研究报告、报纸杂志、调研报告、互联网资料、硕博学位论文等。这些资料的使用尽量注明出处,但仍可能存在遗漏。

(3)笔者收集的相关政策、法规,政府文件,法律文书(法院的判决书、调解书,仲裁机构的裁决书、调解书,司法所的人民调解协议等)和相关部门的工作文件、工作总结、简报文本等。

需要说明的是为了保持资料的原始风貌,同时又要对相关部门和当事人负责,书中对资料所涉地名和人名进行了部分技术处理。

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