原标题：幼儿园教师薪资状况及政策的国际比较研究

　　——基于OECD等数据库的数据分析

　　作者简介：刘颖，南京师范大学学前教育系讲师，教育学博士（南京 210097）

　　内容提要：幼儿园教师的薪资待遇是影响学前教育质量和儿童发展结果的关键要素。当前，世界各国幼儿园教师薪资待遇差异较大，但仍有规律可循：OECD国家和一些中等发展水平国家幼儿园教师薪资接近小学教师薪资，多数OECD国家和部分发展中国家法定初始薪资和最高薪资接近或超过人均GDP，但大多数国家幼儿园教师薪资仍低于劳动力市场其他人员，尤其是同等学历的工作人员。为解决当前幼儿园教师薪资总体较低的问题，一些国家采用政府“有形之手”进行干预。其政策经验包括为学前教师改善薪资提供充足的财政支持；确定适宜的财政支出结构，让投入指向与教师相关的要素；选择适宜的投入机制，确保幼儿园教师薪资的稳定增长；立法规定幼儿园教师的薪资水平和薪资结构；提供薪资水平指导意见，辅以财政激励工具。

　　关 键 词：教师薪资 幼儿园教师 OECD

　　基金项目：本文系“江苏高校品牌专业建设工程资助项目”（项目编号：PPZY2015Z004），教育部卓越幼儿园教师培养计划资助项目“鹤琴之旅——研究型幼儿园教师培养”，江苏省教育科学“十三五”规划重点课题“新型城镇化背景下江苏省农村学前教育均衡布局的现状与策略研究”（课题号：B-a/2016/01/46）的阶段性研究成果。

　　幼儿园教师是决定学前教育质量的关键因素，学前教育的成功在很大程度上依赖于幼儿园教师的资质和收入的保障。[1]幼儿园教师薪资问题是学前教育实践界和学术界关注的热点问题。在我国，幼儿园教师待遇问题屡次成为两会的重要议题。而在国外，研究者也指出了幼儿园教师薪资待遇务必需要得到重视。美国长期从事幼儿园教师研究的学者Whitebook指出，“在成人工作环境变量当中，对学前教育质量最具预测作用的就是教师的薪资”。[2]美国国家医学院（Institute of Medicine，IOM）和美国国家科学研究委员会（National Research Council，NRC）共同出版的《改革0-8岁儿童教育的师资队伍：统一的基础》一书中指明“幼儿教育工作者处在经济、情绪和身体的危机当中，处于由不充足的资源、低资质期望、低教育水平、低收入水平形成难以打破的循环圈当中。合理的收入、资源、支持和专业发展机会是吸引优秀人才进入行业、促使他们经由专业发展机会提升专业水平的关键。”[3]尤其是，以质量为名提高幼儿园教师准入门槛的政策“必须要结合为教师队伍提供专业性的公平薪资，才能留住优质教师”。[4]

　　一、薪资水平对幼儿园教育质量的影响机制

　　幼儿园教师薪资是怎样影响着幼儿园教育质量以及儿童发展结果的呢？如图1所示，首先，薪资待遇是吸引优秀人才进入教师行业、留任有资质教师的重要因素。[5]薪资待遇过低既无法满足个体的生活需求，难以与其工作价值匹配，也在一定程度上贬低了职业的社会地位。当薪资待遇明显低于其他专业领域时，很难吸引有资质的优秀毕业生从事学前教育工作；已在此行业工作，但薪资待遇与其受教育水平和能力不相匹配的幼儿园教师则可能会选择离开，通过职业的跨行业流动来改善他们的经济处境。这个过程往往是“劣币驱除良币”的过程，将一部分优质师资排斥在行业外部，从而造成幼儿园教师尤其是优质幼儿园教师数量的短缺。同时在师资缺乏、公共投入不足的背景下，为满足学前教育事业发展对幼儿园教师数量需求，政府往往会放松对幼儿园教师的资质要求，印证和强化社会对幼儿园教师能力的低期望，进而形成薪资水平维持或持续降低的恶性循环圈。也正是基于此，如果没有为幼儿园教师提供与其资质和能力相匹配、符合其专业身份的薪资待遇，仅仅依靠提高幼儿园教师准入门槛、加强幼儿园教师培训来提高教师队伍的质量难以达到理想的效果。因为教师的资质和能力越高，其人力资本投入越高，如若未能获得与其匹配的薪资待遇，受薪资外部竞争机制的影响，个体离开行业的可能性也就越大。

　　同时，学前教育行业内部也存在着巨大的薪资差异，当园所薪资明显低于其他园所时，教师也可能会选择从一个园所流动到另一个园所。[6]在学前教育阶段，持续、稳定、相互信任的师幼关系、亲师关系对儿童非常重要，[7][8]频繁的教师流动则打破了园所中教师与儿童、教师与家长乃至同事之间建立持续而稳定关系的可能，会负面影响幼儿的语言、社会性和情绪等方面的发展。[9]

　　此外，低薪资即使尚未引发某些教师个体的流动，但也可能通过影响幼儿园教师的心理状态、教育教学行为，进而影响到学前教育的质量和儿童发展的结果。有研究发现，低收入与教师的工作倦怠有关，同时会导致教师对儿童不敏感，无法在班级当中开展适宜、有效的教学。[10]当教师认为他们没有获得足够的收入，甚至还要为生活基本开支的支付忧心时，他们生活的压力感增强，也不太可能全心投入工作。同样，低收入还削弱了教师进一步寻求学历提升和培训的动机。[11]

　　二、世界主要国家或地区幼儿园教师薪资水平的现状

　　如上所述，幼儿园教师的薪资待遇是影响幼儿园教育质量的重要条件。在教师的工作条件当中，教师的薪资待遇是非常重要的。因此，经合组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）、联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO）、国际劳工组织（International Labour Office，ILO）等国际组织都曾对不同国家和地区的学前教育教师薪资待遇状况进行调查。整体来看，学前教育教师的薪资待遇呈现以下状况：

　　（一）OECD国家和中等发展水平国家学前教师薪资接近小学教师薪资

　　从OECD教育概览（Education at a Glance）数据库显示的24个有数据可用的国家来看，学前教育教师薪资的平均水平相当于后者的0.92倍。其中葡萄牙、智利、比利时（法语区）、法国提供了超过小学教师的薪资水平，有14个国家（58.33%）为学前教育教师提供的薪资水平超过OECD国家平均水平，仅爱沙尼亚学前教师薪资水平低于小学教师薪资水平的70%。[12]除了OECD国家以外，一些中等收入甚至低收入国家幼儿教师水平也能与小学教师薪资水平持平或者接近。哈萨克斯坦的学前教师薪资相当于小学教师薪资的85%-100%，而多米尼加共和国、[13]菲律宾、印度等学前教师年收入能与小学教师收入持平。如果将教师的工作时长计算在内，不难发现，菲律宾、印度等国家学前教师的单位时间工作收入要明显高于小学教师。[14]

　　（二）多数OECD国家和部分发展中国家初始薪资和最高薪资接近或超过人均GDP

　　采用教师薪资与人均GDP的比值来衡量教师的薪资水平，是UNESCO和OECD等国际组织及国外学者惯常使用的方法。其合理性在于，学前教师薪资的绝对水平与本国的经济发展水平、物价水平相关，经济发达地区往往物价较高，教师需要更高的薪资来购买生活必需品，需要较高的薪资水平才能吸引和留住合格乃至优质的教师。同时，由于其控制了物价水平和经济发展水平，该指标也更适用于衡量教师薪资水平的历时性变化。当然，薪资与人均GDP的比值只是一个粗略的变量，在经济发展的不同水平上，教师薪资与人均GDP的比值表现存在差异：相对于人均GDP更高的国家，人均GDP低于2000美元的国家教师薪资占人均GDP的比值较高，例如2000年，亚洲国家小学教师的人均薪资相当于人均GDP的2.9倍，非洲国家则相当于4.4倍。[15]而据PISA2012年的数据，人均GDP普遍超过2000美元的OECD国家，其教师薪资则为人均GDP的2倍以下。[16]

　　UNESCO在2007年以该指标考察了发展中国家学前教师年收入水平。在11个发展中国家中，大多数国家拥有准入资格的学前教师，初始薪资都高于人均GDP，仅约旦、乌干达、阿根廷、泰国、巴西未达到人均GDP水平，但随着教师工作年限和职称的晋升，绝大多数发展中国家的学前教师的最终薪资都高于人均GDP数倍，印度和泰国等国家的学前教师退休前薪资分别达到人均GDP的6倍和4倍。[17]而在OECD国家（人均GDP普遍在20000美元以上）当中，公办园教师初始法定薪资的平均值为人均GDP的0.82，法定的最终薪资平均值为人均GDP的1.38倍。但OECD国家之间差异较大，在人均GDP40000美元上下存在明显的区别。人均GDP40000美元之上，公办园教师初始薪资普遍为人均GDP的0.75-1.0倍之间，最终薪资则介于0.75-1.5之间。而人均GDP在20000美元-40000美元之间的，无论是初始薪资还是最终薪资数据分布的离散程度更大，数个国家最终薪资达到人均GDP的1.5倍以上。[18]

　　（三）与劳动力市场其他人员比较

　　人力资本理论认为，学前教育劳动力市场薪资过低是由于劳动力整体的受教育水平低造成的。提高他们的学历、资质，自然会提高学前教育工作者的待遇。但是，通过对OECD国家学前教师薪资待遇的分析发现，学前教师的薪资待遇不仅低于劳动力市场上接受过高中后教育人员的平均薪资（接受高中后教育往往是取得合格学前教育师资的前提条件），平均相当于后者的78%，也低于劳动力市场上学历相同的全职工作人员的薪资水平，平均相当于后者的79%。在24个有可用数据的OECD国家或地区，有14个国家或地区学前教育师资的实际薪资尚未达到劳动力市场受过高中后教育的工作人员薪资的80%。在16个有可用数据的OECD国家或地区，有11个国家或地区学前教育师资的实际薪资尚未达到劳动力市场同等学历工作人员薪资的80%。以美国为例，研究发现，对获得本科以上学位的幼教工作者而言，他们的薪资待遇要明显低于其他行业获得本科学位的专业人员。2014年，美国获得本科以上学历的公立州PreK项目的学前教师仅获得劳动力市场本科以上学历的女性平均收入的59%-76%，本科以上学历的男性平均收入的38%-48%。其他幼儿保教项目的工作者薪资待遇仅相当于劳动力市场本科以上学历的女性平均收入的51%-58%，本科以上学历的男性平均收入的38%-48%。[19]由此可知，学前教育专业人员与其它行业相同学历人员存在收入差距，容易导致学前教师跨行业流动。

　　三、保障幼儿园教师薪资的公共政策

　　在世界很多国家和地区都存在着幼儿园教师供给不足，尤其是高质量幼儿园教师供给不足的问题。[20]然而，由于学前教育劳动力存在着信息不对称，[21]即家长相对于机构缺少判识好老师的能力，民办园为降低办园成本，不愿意加大投入。幼儿园教师的供不应求，并不能自然地通过供求关系对价格的作用导致幼儿园教师薪资的提升。因此，很多国家和地区政府都出台了公共政策，借助政府“有形之手”改善幼儿园教师的薪资待遇。

　　（一）为学前教师改善薪资提供充足的财政支持

　　幼儿需要个别化的关注，只有教师投以持续的关注，并将班级规模维持在适宜范围内，幼儿才能健康发展。[22]学前教育比中小学阶段需要更高的师幼比，更多的合格师资。全美幼教协会（National Association for the Education of Young Children）、美国儿科学院（American Academy of Pediatrics）等都将师幼比作为托幼机构重要的结构质量指标。[23]幼儿园相比中小学，是更为典型的劳动密集型产业，且劳动力成本基本不会随生产技术的提高而降低。人工薪资是幼儿园办园成本的主要组成部分，学前教育经费的多少直接影响到占据人工薪资的充裕程度。

　　学前教育经费的来源主要包括公共投入和私人投入（主要是家长收费），若依赖于后者来改善幼儿园教师薪资待遇，无疑会将负担转嫁给家长，导致收费的增长。[24]提供充足的财政支持来改善幼儿园教师薪资，是有助于促进质量提升和保证服务的政策措施。事实上，美国国家科学院在进行财政投入方式分类时，已在传统的“投机构”和“投家长”以外，提出了并行的“投教师”和“投系统”。其中，财政投入面向教师，建立起一支多元、有能力的、有效的、有良好待遇的和专业支持的教师队伍。[25]例如，加拿大曼尼托巴省政府颁布了《师资稳定规划》（Workforce Stability Strategy），规划包括了一系列措施，如薪资增长计划、规定最低底线薪资，提供薪资调整基金（Wage Adjustment Funding）、福利金计划和奖学金计划等。该省在2008和2009年两次提高托幼机构的运行经费，用于提高教师薪资。通过薪资提高的项目，该地区早期教育教师的薪资自1999年以来增长显著，幼儿教师薪资待遇在加拿大各省当中位列前茅。[26]加拿大爱德华王子岛从2010年开始为改善幼儿园教师薪资、解决持续增长的运营经费，史无前例地加大了财政投入力度。该岛将薪资增长纳入拨款公式当中，一年内0-4岁儿童早期学习的公共投入增长了63%。[27]

　　（二）确定适宜的财政支出结构，让投入指向与质量攸关的要素

　　如上所述，学前教师的薪资是构成幼儿园办园成本的主要部分，人员薪资支出应该在财政支出中占据相应比例，才能以财政资金保障幼儿园教师的收入。人员薪资占比过低，意味着有限的学前教育财政性经费并未足额分配到教师，而是更多配置到了其它方面，如园舍建设、材料购买等等，甚至是配置到了与质量关联不大、不必要的支出项目当中。这不仅会致使财政支出效率低下，更使得幼儿园教师长期在低薪状态下工作，对儿童发展造成负面影响。但如果人员薪资比例过高，则存在压缩其它开支的可能，这将导致园舍维护、运转困难，尤其是在学前阶段，儿童游戏材料的更换频繁、教师的专业知识需要不断更新、设施设备需要安全可靠，这些都需要充足的公用经费保障。[28]因此，确定一个适宜的人员经费占比，让投入指向与质量攸关的要素，至关重要。

　　根据UNESCO的统计数据显示，在2005年到2014年之间，世界各国平均将约70%的支出用于园所机构的人工薪资，其中，在园教师（Teaching Staff）薪资占比在60%左右。[29]而OECD数据库也显示，2009年-2014年间，OECD国家学前教育支出中将大约68%-73%的部分用于人员经费支出。[30]科克伦（Cochran）等人指出，儿童保育中心大约将70%的支出用于人员开支，而这些开支决定了项目的质量。[31]因此，从上述数据来看，在学前教育稳定发展的时期，人员经费支出应该占到70%左右，而直接从事保教工作的一线教师的薪资占比在60%左右。

　　（三）选择适宜的投入机制，确保幼儿园教师薪资的稳定增长

　　财政投入机制会影响学前教育服务的可得性（Accessibility）、可负担性和质量，影响到哪些群体接受服务、哪些家庭受益、服务能否是高质量的，以及学前教师的福利和资质能否得到保障。[32]因此，在考虑以财政投入改善幼儿园教师薪资待遇时，也需要谨慎对待，选择适宜的方式，以保证幼儿园教师薪资的稳定增长。

　　各国对学前教师薪资改善的补助可分为一次性补助和提高基础薪资水平两类。一次性补助是很多国家用来解决教师薪资补助的惯常方法。例如由美国部分州推行的儿童保育薪资项目（Child Care WAGE$），是为达到一定教育水平的幼儿教师提供的一次性薪资补助项目。该项目早在1994年由北卡罗来纳州推行，到2015年，已有5个州在提供WAGE$项目。[33]一次性补助具有更强的政治可行性，更容易得到政府的支持，但是，当预算和优先项目调整的时候，却容易被减少或取消。[34]而提高基础薪资水平，则能够较为稳定、持续地实现学前教师薪资的稳定增长。例如，美国旧金山市的薪资增长计划（Compensation and Wage Augmentation Grants for Economic Support，C-WAGES）旨在提高该市的幼儿教育的师资质量和薪资。获得该项资助的机构，要建立和实施正式的薪资补助计划，说明机构现有的薪资状况和受到资助以后教师的薪资待遇提升情况，每年要通过Workforce Registry系统报告教职工的基本情况及薪资待遇。[35]但是，由于提高基础性薪资的政策对财政性经费有着更高的要求，同时容易引发类似诉求，因此，其政治支持度一般。

　　具体在拨款机制上，主要可以区别为生均公式拨款和教师人头拨款。生均公式拨款是将教师薪资专项补助与在园幼儿人数挂钩，以在园儿童人数为基础变量，以此计算教师薪资补助的数量。例如加拿大安大略省的儿童保育人员薪资资助就是以生均公式拨款的形式进行的，由机构的学位数量、服务对象的类别、服务时间共同决定。[36]中国香港在2007年以前实施的“幼儿园资助计划”也是与幼儿入学人数挂钩的教师薪资拨款。生均公式拨款的优点在于可以实现对幼儿园教师薪资的普遍支持，且纳入运营经费中的生均公式拨款能够在一定程度上保证投入的稳定性和持续性。但有研究者指出“其实政府直接资助幼师薪酬是最容易及最合理的，但政府坚持以学生人数为计算基数，这反映了香港政府市场主导的一贯立场，强调钱跟人走，坚持家长选择及收生为本的经济观念，而并非真正投入成本。”[37]为规避这一问题，有的国家和地区是以设计学位而非实际在园幼儿人数计算补助额度。而以合格师资数量为基数发放补助，是一些国家专项补助教师薪资的做法，与教师人头挂钩的拨款机制能够保证薪资资助的落实，且如若资助水平与学历、培训水平、工作年限挂钩，能够直接成为推动教师职后专业发展、稳定工作的外部动力。

　　（四）立法规定幼儿园教师的薪资水平和薪资结构

　　确定适宜的法定薪资水平，能够为幼儿园教师获得有专业尊严的薪资奠定法律保障，促进教师长期、稳定地从事学前教育工作，并谋求专业发展。多数国家和地区都设法在法律文件中明确公办园幼儿教师的待遇。日本的《教育公务员特例法》就明确规定了国立和公立的幼儿园园长、教师为日本的“教育公务员”，《国家公务员法》《地方公务员法》和《教育公务员特例法》等法律共同规定了教育公务员的录用、任免、薪资及福利待遇等政策。[38]近年来日本大幅度提高幼儿教师的薪资待遇，对志愿任教的学生实行奖励制度。幼儿教师受到社会各界的尊敬，其薪资比一般国家的公务员高出20%左右。[39]美国1989年军事儿童保育法案规定了儿童保育教师的培训和薪资水平，要求其薪资等同于同等培训水平、级别和工作经验的军队其它雇佣人员。[40]由于出台了上述规定，OECD国家公立机构学前教师的法定薪资达到了相对较高的水平。据2014年的数据，平均而言，学前教师法定薪资的初始水平大约相当于人均GDP的82%，基本相当于小学教师法定薪资的初始水平；而学前教师法定薪资的最终水平能够达到人均GDP的1.38，相当于小学教师法定薪资最终水平的1.05倍。[41]

　　对民办园幼儿教师，也可采用最低工资标准为其提供生活保障。最低工资制度是政府调节劳动力市场，维护劳动者合法权益的重要手段。最低工资标准尤其有利于低收入者薪资水平的提升，对高收入群体的收入的作用较不确定。[42]在当前幼儿园教师供不应求的状况下，确定一定区域合理的最低工资标准，有利保障行业内低收入工作者的薪资水平，尤其有利于保障民办园教师的收入。需要关注的是，幼儿园教师的最低工资标准并非是整个劳动力市场的最低工资标准，幼儿园教师是经过专门培训、有资质的专业工作人员，其收入参照对象应该是劳动力市场同等水平的工作人员，而非所有劳动者，也非未经专业培训的劳动者。因此，OECD国家幼儿园教师的实际薪资水平往往在劳动力市场的最低薪资标准的数倍之上。英属哥伦比亚（加拿大）和葡萄牙的幼儿园教师的薪资达到或接近最低薪资的数额的5倍，斯洛文尼亚、英国、西班牙、美国北卡罗来纳州、佐治亚、波兰、墨西哥等国和地区在2.5倍到3.5倍之间，匈牙利、俄克拉荷马州、斯洛文尼亚、韩国等国和地区在2倍到2.5倍之间。[43]

　　（五）提供薪资水平指导意见，辅以财政激励工具

　　一些国家或地区并未通过强制性的政策工具要求所有托幼机构（尤其是民办园）为教师提供的薪资达到一定的标准，而是为托幼机构的薪资水平提供了指导性意见，并辅以自愿性工具，以一定的财政激励工具，鼓励托幼机构达到相应的标准。例如，新西兰为解决注册幼儿教师数量不足和教师薪资不高的问题，由中央政府出台了专门的政策，鼓励托幼机构雇佣满足资质要求、注册的幼儿教师。新西兰中央政府向托幼机构下拨的免费学前教育等公共服务的运营经费，但生均拨款标准与机构聘用的合格教师占比以及发放薪资水平有关。新西兰政府规定，聘用的合格教师占比越高，生均拨款标准越高。同时，机构必须为这些教师提供达到政府建议的最低标准的薪资。新西兰政府为合格教师制定的薪资标准随着教师资质的提升而增长，整体薪资标准还逐年递增。[44]有研究者指出，对教师薪资的补贴是新西兰政府自2004年以来最为成功的支出项目，增加了注册教师的比例，激励托幼机构雇佣更多的高水平师资。[45]当然，由于激励托幼机构提供更高的薪资，政策也遭到了一些私立幼教机构的反对，新西兰私立儿童保育团体儿童早期协会（Early Childhood Council）认为，没必要由政府告诉私立机构应该支付多少费用，市场告知机构能够支付什么样的薪资水平以及教师又能够接受怎样的薪资水平，因此他们要求撤销对薪资水平的要求。新西兰教育部回应，政府将继续支持资金激励计划，同时也将保留对幼儿园合格师资薪资标准的要求，以免一些机构不将激励提高教师薪资的财政补助用于教师，而只为合格师资支付稍微超出劳动力市场上最低薪资标准的薪资水平。[46]

　　首先，幼儿园教师的薪资待遇是保障学前教育质量、稳定教师队伍的关键，幼儿园教师薪资待遇状况不佳会造成师资的“劣币驱除良币”，对幼儿园教师心理状态、流动状况的负面影响通过作用于学前教育中的“关系”和互动，进而对儿童发展质量带来影响。要充分认识幼儿园教师获得合理薪资待遇的必要性，为建设一支专业化、高质量的教师队伍进行财政投入，为幼儿园教师获得良好的待遇提供充足的财政支持。

　　第二，幼儿园教师薪资应该获得与同等资质、同等工作年限、同等职称的工作人员相当的待遇。目前，最适合的参照对象是小学教师。世界主要国家基本实现或正努力实现幼儿园教师与小学教师薪资待遇的同等水平，同时还要关注教师薪资占人均GDP水平这一指标，参照与我国经济发展水平类型的国家，努力实现教师初始薪资达到人均GDP，并建立合理的薪资增长结构，保证教师最终薪资高于人均GDP数倍，并逐步实现与同等水平工作人员相当的待遇。

　　其三，要关注现有的财政投入结构的转向。与世界主要国家相比，近年来我国学前教育财政支出的重点在“物”。从全国的情况来看，2013年预算内学前教育经费中用于人员经费的占比为47.74%，建设支出的比例为29.55%。尽管人员经费占比仍然占到预算内学前教育经费支出的将近一半，但已远低于世界各国和OECD国家平均水平，也低于国外研究者微观调查的结果，急需改变。投向幼儿园教师的经费，不仅要关注到幼儿园教师的培养和培训，还应充分考虑幼儿园教师待遇的改善。

　　第四，要选择适宜的投入机制，建立保障幼儿园教师薪资待遇的长效机制。尽可能采用非一次性补助的方式，将教师薪资纳入幼儿园办园成本，在此基础上制定生均拨款标准或人均定额补助标准，并辅以信息报告、财务审计等机制，确保拨款能切实用于保障和提升幼儿园教师薪资待遇。

　　最后，政府应该参照本地的经济发展水平和劳动力市场的薪资水平，通过立法等方式出台幼儿园教师最低薪资标准或薪资指导意见，制定合理的薪资增长结构，同时辅之以财政激励工具，即在财政投入机制嵌套薪资标准要求，从而支持不同类型、不同收入水平的合格师资，都能够获得满足生活需求、承认其专业身份和贡献的薪资待遇。

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